Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 січня 2022 року

Київ

справа №160/10672/21

адміністративне провадження № К/9901/40011/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Тацій Л.В.,

суддів: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Дніпровської міської ради на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01.07.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2021, прийняті за результатами розгляду заяви Товариства з обмеженою відповідальністю (далі ТОВ) "СІЛЛ" про забезпечення позову у справі № 160/10672/21 за позовом ТОВ "СІЛЛ" до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, третя особа 1: Комунальне підприємство Дніпровські активи Дніпровської міської ради, третя особа 2: Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2021 року ТОВ "Сілл" (далі - позивач) звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради (далі-відповідач, міська рада), третя особа 1: Комунальне підприємство "Дніпровські активи" Дніпровської міської ради, третя особа 2: Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, у якому позивач просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 року №669 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі" з моменту його прийняття.

До Дніпропетровського окружного адміністративного суду ТОВ "Сілл" подана заява про забезпечення позову, в якій позивач просив:

- зупинити дію рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 № 669 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі" до набрання рішення суду у цій справі законної сили;

- заборонити, до набрання рішення суду законної сили виконавчому комітету Дніпровської міської ради, департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради та Комунальному підприємству "Дніпровські активи" Дніпровської міської ради та/або будь-якому іншому структурному підрозділу Дніпровської міської ради та/або комунальним підприємствам чи закладам, що належать до сфери управління Дніпровської міської ради вчиняти будь-які дії спрямовані на демонтаж рекламних конструкцій, розташованих на території міста Дніпра.

Установлені судами фактичні обставини справи

Судами встановлено, що 25.05.2021 відповідачем прийнято рішення № 523 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі", яким Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі викладено у новій редакції. Пунктом 2 цього рішення визнано таким, що втратило чинність рішення виконкому від 23.02.2021 № 189 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі".

За змістом пункту 1.1 Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі (далі - Положення про демонтаж) це Положення встановлює порядок демонтажу, обліку, зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок, розташованих на місцях, що перебувають у комунальній власності, у державній або приватній власності (на відкритій місцевості, будинках, спорудах, елементах вуличного обладнання, електричних та контактних опорах, мостах, віадуках тощо), з порушенням встановленого порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі, принципів візуальної організації розміщення рекламних засобів, вивісок і табличок на фасадах будівель міста Дніпра.

Відповідно до пункту 2.4 Положення організація та проведення примусового демонтажу рекламних засобів, вивісок чи табличок здійснюється КП "Дніпровські активи" власними силами або із залученням сторонніх організацій.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.06.2021 у справі № 160/8650/21 задоволено заяву ТОВ "СІЛЛ" про забезпечення позову та зупинено дію рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 25.05.2021 № 523 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі" до набрання рішення суду у цій справі законної сили.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19.08.2021 ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.06.2021 року у справі № 160/8650/21 скасовано, у задоволенні заяви про забезпечення позову позивачу відмовлено.

Рішенням відповідача від 22.06.2021 № 669 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі" внесені зміни до рішення виконкому міської ради від 31.08.2011 № 1148, а саме: слова "Комунальне підприємство "Управління контролю за благоустроєм міста" Дніпровської міської ради" замінити словами "Комунальне підприємство "Дніпровські активи" у відповідних відмінках; слова "КП "Управління контролю за благоустроєм міста" замінити словами "КП "Дніпровські активи" (п. 1 Рішення). Пунктом 2 цього ж рішення визнано таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 23.02.2021 № 189 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі".

Позивач, покликаючись на те, що він є розповсюджувачем зовнішньої реклами в місті Дніпро, в якому розміщує 216 рекламних конструкцій на підставі дозволів на розміщення зовнішньої реклами, які мають незакінчений строк дії, звернувся до суду з цим позовом, в якому оскаржив рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 № 669.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01.07.2021, яка залишена без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2021, заяву ТОВ "Сілл" про забезпечення позову задоволено частково - зупинено дію рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 № 669 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі" до набрання рішення суду у цій справі законної сили. В іншій частині у задоволенні заяви відмовлено.

Частково, задовольняючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що існують обставини для забезпечення позову в цій справі, передбачені пунктом 2 частини 2 статті 150 КАС України, а саме очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю. Таких висновків суди дійшли, виходячи з того, що виконавчий комітет Дніпровської міської ради двічі скасував одне й те ж своє рішення, а отримавши ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.06.2021 про забезпечення позову у справі № 160/8650/21, якою зупинено рішення від 25.05.2021 № 523, не визнаючи нечинним та не скасовуючи це рішення, де вже зазначена правильна назва Комунального підприємства, прийняв нове рішення від 22.06.2021 № 669, в якому знову ж вказав назву того самого Комунального підприємства "Дніпровські активи" Дніпровської міської ради. Крім цього, суд апеляційної інстанції також висновувався із того, що, фактично відповідач намагається штучно внести зміни в частині комунального підприємства, яке відповідальне за демонтаж рекламних засобів відповідача, до певних рішень про демонтаж, не вносячи зміни до самих цих рішень. Оскільки ж рішення № 441 та № 454 безпосередньо стосуються прав та інтересів позивача і направлені на демонтаж належних йому конструкцій, то внесення змін рішенням № 669 в частині заміни КП "Управління контролю за благоустроєм міста", як відповідального за примусовий демонтаж, на КП "Дніпровські активи" очевидно порушує права та інтереси позивача, що в сукупності з встановленою очевидною протиправністю оскарженого рішення, є підставою для застосування заходів забезпечення позову.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись із ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01.07.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2021, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати вказані судові рішення в частині зупинення дії рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 № 669 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі" та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні заяви про забезпечення позову в повному обсязі.

Провадження в суді касаційної інстанції

Верховний Суд ухвалою від 01.12.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Виконавчого комітету Дніпровської міської ради.

Ухвалою від 14.01.2022 Верховний Суд призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини 1 статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина 2 статті 150 КАС України).

Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Згідно з Рекомендацією № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 826/8556/17.

Колегія суддів зазначає, що в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.

Тобто, обов`язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин:

-очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат;

-очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

Обґрунтовуючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначив, що ТОВ "СІЛЛ" є розповсюджувачем зовнішньої реклами в м. Дніпро, в якому розміщує 216 рекламних конструкцій на підставі дозволів на розміщення зовнішньої реклами, що мають незакінчений строк дії. 25.05.2021 відповідачем прийнято рішення № 523 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі", яким зазначене Положення викладено в новій редакції. Відповідно до цього Положення у новій редакції організація та проведення примусового демонтажу рекламних засобів, вивісок чи табличок здійснюється КП "Дніпровські активи". Проте, дію зазначеного рішення зупинено хвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.06.2021 про забезпечення позову у справі № 160/8650/21. Незважаючи на це, відповідач 22.06.2021 прийняв рішення № 669, яким знову внесені зміни до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148, яке вже викладено в новій редакції, та внесені до нього зміни в частині комунального підприємства, яке є відповідальним за демонтаж рекламних конструкцій в місті Дніпрі, зазначаючи таким підприємством КП "Дніпровські активи", хоча воно вже зазначене у Положенні про демонтаж в редакції рішення від 25.05.2021, яке не є скасованим. Зазначене, на думку позивача, свідчить про очевидну протиправність оскарженого ним рішення.

Суди, ухвалюючи рішення про часткове забезпечення позову, виходили з того, що наявні очевидні ознаки протиправності рішення відповідача, яке є предметом оскарження у цій справі.

Щодо наявності очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів осіб, які звернулися до суду, то вони повинні, насамперед, існувати поза обґрунтованим сумнівом.

Тобто, суд, який застосовує заходи забезпечення позову з цих підстав повинен бути переконаний у тому, що відповідне рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивачів і вжиття заходів забезпечення позову є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень. Твердження про "очевидність" порушення до розгляду справи по суті, яке фактично ґрунтується на тих самих аргументах, які покладені в підстави позову, є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.

З огляду на викладене, колегія суддів відхиляє посилання позивача на невмотивованість та необґрунтованість оскарженого рішення міської ради як на очевидні ознаки протиправності останнього.

Висновки судів попередніх інстанцій, що невжиття заходів щодо зупинення дії оскаржуваного позивачем рішення зумовить настання негативних та незворотних наслідків для його господарської діяльності не підтверджені оцінкою судами будь-яких доказів. Так само суди не зазначили, на підставі яких саме доказів визнано підтвердженими доводи позивача, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити ефективність захисту і унеможливити поновлення порушених прав позивача.

Вжиття заходів забезпечення позову у запропонований позивачем спосіб фактично є вирішенням спору по суті, що суперечить меті застосування статті 150 КАС України.

З приводу негативних наслідків для господарської діяльності позивача, на які послались суди попередніх інстанцій, колегія суддів зазначає, що безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте, відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є безумовними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.

Посилання позивача на те, що оскаржуваним рішенням може бути порушене право власності ТОВ "СІЛЛ" на розміщені в місті Дніпро рекламні засоби також не є належним та достатнім обґрунтуванням для вжиття заходів забезпечення позову, через те, що демонтаж рекламних засобів не є розпорядженням майном, однак є правом органу місцевого самоврядування, здійснюється з підстав передбачених законодавством про рекламу та жодним чином не несе загрозу самому майну.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 15.07.2019 у справі №580/332/19, від 17.10.2019 у справі №640/7285/19 та від 18.02.2021 у справі №640/3755/20.

Отже, позивачем не доведено необхідність вжиття застосованих судами заходів забезпечення позову з урахуванням положень частини другої статті 150 КАС України, застосовані заходи є такими, що суперечать приписам частини другої статті 151 КАС України, у зв`язку з чим колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а в задоволенні клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю "СІЛЛ" про забезпечення позову слід відмовити.

Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Дніпровської міської ради задовольнити.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01.07.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2021у у справі №160/10672/21- скасувати.

У задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю (далі ТОВ) "СІЛЛ" про забезпечення позову - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді: А.Ю. Бучик

Т.Г. Стрелець