Назад до результатів
Дані реєструПостанова Верховного Суду · Касаційний адміністративний судСправа № 640/23179/19 · 11.03.2021
ЄДРСР

Судове рішення · Постанова

Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

Справа №
640/23179/19
Дата
11 березня 2021 р.
Суддя
Желєзний І.В.
  • ст. 31 ЗК

Джерело: дані реєстру

Обов'язковий висновок

Висновок щодо застосування норми права

Висновок щодо застосування норми праваВисновок не сформульовано: у цій постанові немає окремого висновку щодо застосування норми права.
Не є обов'язковим висновком щодо застосування норми права

Мотиви Верховного Суду

Мотиви пояснюють, як суд дійшов рішення в цій справі. Вони допомагають зрозуміти логіку, але не зобов'язують інші суди.

  • ст. 328 КАС
  • ст. 2 КАС
  • ст. 7 КАС
  • ст. 341 КАС
  • ст. 6 КАС
  • ст. 352 КАС

32. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

Показати мотиви повністю

33. Суд відхиляє доводи Дачно-будівельного кооперативу "Трудовий відпочинок" щодо відсутності підстав для касаційного перегляду постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2020, оскільки розгляд справи у порядку спрощеного позовного провадження судами першої та апеляційної інстанцій не виключає можливості касаційного оскарження ухвалених ними рішень за наявності однієї із умов, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України, встановивши наявність якої (касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики) та наявність підстави для касаційного оскарження, передбаченої частиною четвертою статті 328 КАС України (неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах), Верховний Суд дійшов висновку про відкриття касаційного провадження, про що постановив відповідну ухвалу від 03.11.2020, яка є остаточною та оскарженню не підлягає.

34. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

35. Відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

36. Статтею 13 Закону України "Про архітектурну діяльність" (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури; структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.

37. Частинами другою та третьою статті 8 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

38. Згідно з положеннями статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів. Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

39. У частині п`ятій цієї статті визначено, що проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

40. Відповідно до частини першої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування.

41. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.

42. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі № 445/765/16-а, від 27.02.2019 у справі № 809/721/18, від 10.10.2019 у справі № 260/1499/18, від 20.02.2020 у справі № 813/52/13-а.

43. Частиною другою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

44. Процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст визначає Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затверджений Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 № 109, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 22.07.2011 за № 912/19650 (далі - Порядок № 109, у редакції, чинній на момент видачі спірних містобудівних умов та обмежень).

45. Пунктом 2.1 Порядку № 109 визначено, що містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

46. Згідно з підпунктом 2.2 Порядку № 109 для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

47. Відповідно до підпункту 2.4 Порядку № 109 розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

48. Згідно з частиною восьмою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: за заявою замовника; головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам; за рішенням суду.

49. Частиною першою статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

50. Відповідно до частини другої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви. За наявності дозволу на виконання будівельних робіт отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається.

51. Частиною третьою цієї ж статті встановлено, що для отримання дозволу подається заява, до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;

2) копія розпорядчого документа щодо комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду у разі здійснення комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності (замість копії документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою);

3) проектна документація на будівництво, розроблена та затверджена в установленому законодавством порядку;

4) копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або згода його власника, засвідчена у встановленому законодавством порядку, на проведення будівельних робіт у разі здійснення реконструкції, реставрації чи капітального ремонту;

5) копії документів про призначення осіб, відповідальних за виконання будівельних робіт, та осіб, які здійснюють авторський і технічний нагляд;

6) інформація про ліцензію, що дає право на виконання будівельних робіт, та кваліфікаційні сертифікати;

7) результати оцінки впливу на довкілля у випадках, визначених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".

52. Відповідно до частини четвертої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" підставою для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт є:

1) неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу;

2) невідповідність поданих документів вимогам законодавства;

3) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах;

4) результати оцінки впливу на довкілля у випадках, визначених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".

53. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що дозвіл на виконання будівельних робіт видається уповноваженим органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі подання заявником визначених частиною третьою статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" документів за умови відсутності підстав для відмови у наданні дозволу.

54. Відповідно до частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:

1) подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт;

2) наявності відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;

3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю;

4) скасування містобудівних умов та обмежень;

5) систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю.

55. Частиною четвертою статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що рішення про видачу або анулювання дозволу на виконання будівельних робіт може бути розглянуто у порядку нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (без права видачі дозволу), або оскаржено до суду.

56. Як встановлено судами попередніх інстанцій, Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано дозвіл на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 113191580912: "Будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)", замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма Інтергал".

57. З оскаржуваного рішення головного інспектора будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 04.10.2019 №25 "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт" вбачається, що таке прийняте на підставі пункту 4 частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". У мотивувальній частині оскаржуваного рішення головного інспектора від 04.10.2019 №25 вказано, що у листах Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 23.08.2019 №01-15/292п, від 30.08.2019 №01-15/295п, від 27.09.2019 №01-15/333п та від 23.09.2019 №01-11/3452 зазначено про відсутність реєстрації містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, розташованої в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика), від 17.02.2015 №01-06/151.

58. На підставі вищевказаного рішення головного інспектора будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 04.10.2019 №25 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано наказ від 04.10.2019 №25-"Д" "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт", яким визначено вважати анульованим дозвіл на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 113191580912: "Будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)", замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма Інтергал", а також виключити з єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, дані про видачу дозволу на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 113191580912.

59. Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що підставою для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з приписами шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" може бути лише, зокрема, скасування містобудівних умов та обмежень. Водночас задля відновлення законності та рівності суб`єктів містобудування в їх правах та обов`язках в частині необхідності неухильного дотримання вимог містобудівного законодавства, колегія суддів погодилася з можливістю та правомірністю застосування в даному випадку пункту четвертого частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" як підстави для прийняття рішення про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 113191580912: "Будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)", замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма Інтергал".

60. Колегія суддів вважає помилковим такий висновок суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.

61. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

62. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

63. Відповідно до частини шостої статті 7 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

64. Таким чином, аналогія закону та аналогія права допускається для застосування адміністративним судом виключно з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень та лише у випадку взагалі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини.

65. Водночас аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

66. Практика Верховного Суду щодо помилковості застосування суб`єктами владних повноважень аналогії закону у випадку визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування сформована, зокрема, у постановах 17.02.2020 у справі № 826/1376/18 та від 14.08.2020 у справі № 820/432/17.

67. Зважаючи на наведене, встановивши, що підставою прийняття оспорюваного рішення головного інспектора будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 04.10.2019 № 25 "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт" (на підставі якого у подальшому було винесений і оспорюваний наказ відповідача) була відсутність реєстрації містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, розташованої в м. Одеса, Київській, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика), від 17.02.2015 № 01-06/151, суд апеляційної інстанції, зазначивши про правомірність застосування в цьому випадку пункту четвертого частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та у такий спосіб застосувавши до спірних правовідносин аналогію закону, порушив норми процесуального права, а саме положення частини шостої статті 7 КАС України, згідно з якою, зокрема, аналогія закону і аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади.

68. Враховуючи викладене, колегія суддів суду касаційної інстанції вважає помилковими мотиви суду апеляційної інстанції щодо наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо визначених повноважень на анулювання дозволу на виконання будівельних робіт у зв`язку із самостійно стверджуваним фактом відсутності реєстрації містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки. У цьому випадку, приймаючи оспорювані рішення та наказ, суб`єкт владних повноважень діяв не на підставі та не в порядку, передбаченому чинним законодавством, оскільки відповідних підстав та порядку реалізації спірних повноважень на час виникнення спірних правовідносин між сторонами законом визначено не було, а відтак оскаржувані рішення суб`єктів владних повноважень, підставою прийняття яких є виключно аналогія закону, не відповідають критеріям, визначеним у статті 2 КАС України.

69. Колегія суддів зауважує, що за наведених обставин та правового регулювання оскаржувані рішення та наказ суперечать принципу правової визначеності, оскільки відповідають ознакам "свавільного" рішення, яке ставить особу (суб`єкта приватного права) в нерівне становище та створює ситуацію незахищеності.

70. Водночас колегія суддів звертає увагу, що відсутність в органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на анулювання дозволу на виконання будівельних робіт у зв`язку із відсутністю реєстрації містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки (вказана підстава безпосередньо не закріплена у частині шостій статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", як і у інших положеннях цього Закону та будь-якому іншому нормативно-правовому акті, який регулює спірні правовідносини) жодним чином не обмежує контролюючий орган в праві самостійно ініціювати судовий спір для доведення неправомірності власних рішень.

71. Такий спосіб захисту своїх прав та інтересів був реалізований, зокрема, суб`єктом владних повноважень (Департаментом екології та природних ресурсів Харківської обласної державної адміністрації) під час ініціювання судового розгляду справи № 820/3552/17, предметом якої було скасування дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами та анулювання позитивного висновку державної екологічної експертизи. Задовольняючи позов у цій справі, суди першої та апеляційної інстанцій, з висновками яких погодився Верховний Суд, виходили, зокрема, з того, що суб`єктом владних повноважень доведено факт подання недостовірної інформації відповідачем у заяві про отримання дозволу та доданих до неї документів.

72. Окрім цього, як встановлено судами попередніх інстанцій, інші підстави для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 № ІУ 113191580912 згідно з наведеним у частині шостій статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" переліком, виходячи зі змісту оскаржуваних рішення та наказу у межах спірних правовідносин не встановлювалась, а відтак у суду відсутні підстави для дослідження інших, можливих, підстав для анулювання відповідного дозволу. Водночас колегія суддів зауважує, що кожна із підстав, передбачена частиною шостою статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", у випадку її встановлення, є самостійною та достатньою підставою для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт безпосередньо органом державного архітектурно-будівельного контролю.

73. Так, відповідно до пункту 3 частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (у редакції, чинній на момент прийняття оспорюваних рішення та наказу суб`єктів владних повноважень) дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.

74. Водночас містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.

75. Зважаючи на вищенаведене, встановлення під час проведення перевірки порушень вимог містобудівної документації, видом яких є містобудівні умови та обмеження, та/або встановлення порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на момент прийняття оспорюваних рішення та наказу суб`єктів владних повноважень були самостійними передбаченими пунктом 3 частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" підставами для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт безпосередньо органом державного архітектурно-будівельного контролю, однак такі не були підставою для прийняття оспорюваних рішення та наказу.

76. Колегія суддів відхиляє доводи позивача щодо порушення процедури прийняття оспорюваних рішення та наказу суб`єктів владних повноважень, а саме прийняття їх не за наслідками проведення перевірки, оскільки з положень частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не вбачається необхідність проведення перевірки для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт органом державного архітектурно-будівельного контролю у випадку скасування містобудівних умов та обмежень.

77. Іншим доводам касаційної скарги позивача, відзиву та пояснень третіх осіб колегія суддів не надає оцінки, оскільки такі стосуються наявності/відсутності у позивача містобудівних умов та обмежень, наявності/відсутності факту їх реєстрації, натомість судом касаційної інстанції достовірно встановлено ухвалення оскаржуваних рішень суб`єктами владних повноважень поза межами наданих їм повноважень, що є самостійною підставою для їх скасування. Натомість установлення факту наявності або ж відсутності порушень позивачем законодавства в частині отримання/неотримання, реєстрації/відсутності реєстрації містобудівних умов та обмежень позивача може бути предметом дослідження, зокрема, у межах справи за позовом суб`єкта владних повноважень про анулювання виданого ним дозволу на виконання будівельних робіт.

78. З огляду на вищевикладене, висновки суду апеляційної інстанції за наведеного вище правового регулювання та встановлених обставин у справі є помилковими.

79. Окрім цього, колегія суддів зауважує, що згідно з пунктом 3 частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (у чинній редакції) дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано органом державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема, на підставі судового рішення, що набрало законної сили, про скасування містобудівних умов та обмежень та/або припинення права на виконання будівельних робіт.

80. Як убачається із Єдиного державного реєстру судових рішень, у провадженні Одеського окружного адміністративного суду перебуває справа № 420/2719/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 , Дачно-будівельного кооперативу "Трудовий відпочинок" до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради треті особи: Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариство з обмеженою відповідальністю "Фірма "Інтергал", Одеська міська рада, про визнання протиправними та скасування Містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки, що розташована за адресою: м. Одеса, Київський район, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика) № 01-06/151 від 17.02.2015.

81. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

82. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" установлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

83. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

84. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

85. Відповідно до вищевикладеного ураховуючи положення статті 352 КАС України, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2020 необхідно скасувати, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2020 залишити в силі.

Постанови, на які посилаються мотиви

Усього посилань: 5

Прочитано автоматично · Alibi AI

Ця постанова в оглядах судової практики ВС

Правова позиція з огляду судової практики ВСПро обмеження застосування аналогії закону та аналогії права в адміністративному судочинстві

«Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» ТОВ «Фірма Інтергал» звернулося до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування рішення про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт. Позивач зазначав, що анулювання дозволу здійснене протиправно, оскільки закон не передбачає такої підстави, як відсутність реєстрації містобудівних умов та обмежень. Суд першої інстанції задовольнив позов, скасував рішення і наказ про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт, мотивуючи це тим, що відсутність реєстрації містобудівних умов та обмежень не є підставою для анулювання дозволу. Апеляційний суд скасував це рішення, відмовивши в задоволенні позову. Суд дійшов висновку, що відсутність містобудівних умов та обмежень є достатньою підставою для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт. Верховний Суд постанову суду апеляційної інстанції скасував, а рішення суду першої інстанції залишив у силі. Аналогія закону та аналогія права допускається для застосування адміністративним судом виключно з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень та лише у випадку взагалі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини. Водночас аналогія закону та аналогія права не застосовуються для визначення підстав, меж повноважень і способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування. Приймаючи оспорювані рішення і наказ, суб’єкт владних повноважень діяв не на підставі та не в порядку, передбаченому чинним законодавством, оскільки відповідних підстав і порядку реалізації спірних повноважень на час виникнення спірних правовідносин між сторонами законом визначено не було, а тому оскаржувані рішення суб’єктів владних повноважень, підставою прийняття яких є виключно аналогія закону, не відповідають критеріям, визначеним у статті 2 КАС України»

Джерело: Дайджест "Кодекс адміністративного судочинства України в судових рішеннях Верховного Суду" (з нагоди 20-річчя ухвалення Кодексу адміністративного судочинства України)
https://court.gov.ua/storage/portal/supreme/%D0%94%D0%B0%D0%B9%D0%B4%D0%B6%D0%B5%D1%81%D1%82_%D0%9A%D0%90%D0%A1%20%D0%A3%D0%BA%D1%80%D0%B0%D1%97%D0%BD%D0%B8%202025%20%D1%80%D0%BE%D0%BA%D1%83%20(1).pdf
Огляд судової практики Верховного Суду · прочитано автоматично · Alibi AI

Що вирішив суд

Рішення скасовано, залишено в силі попереднє

Результат прочитано за правилами з тексту рішення, без AI-моделі.

Текст рішення

Оригінал у реєстрі

Рішення знеособлене держателем реєстру: імена учасників замінено на позначки на кшталт ОСОБА_1. Ми не деанонімізуємо їх.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 березня 2021 року

м. Київ

справа № 640/23179/19

адміністративне провадження № К/9901/26528/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Желєзного І. В.

суддів: Берназюка Я. О., Коваленко Н. В.,

розглянувши у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Дочірнього підприємства "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма "Інтергал"

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Бєлової Л. В., суддів: Аліменка В. О., Безименної Н. В. від 30.09.2020

у справі №640/23179/19

за позовом Дочірнього підприємства "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма "Інтергал"

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України,

треті особи: Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Дачно-будівельний кооператив "Трудовий відпочинок",

про визнання протиправними рішення та наказу,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У листопаді 2019 року Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма "Інтергал" (далі також - позивач) звернулося до суду із позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі також - відповідач), за участю третіх осіб: Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі також - третя особа 1), Дачно-будівельного кооперативу "Трудовий відпочинок" (далі також - третя особа 2), у якому просило визнати протиправними рішення головного інспектора будівельного нагляду від 04.10.2019 №25 "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт" та наказу від 04.10.2019 №25-"Д" Державної архітектурно-будівельної інспекції України "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт".

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2020 позов задоволено у повному обсязі: визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду від 04.10.2019 №25 "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт"; визнано протиправним та скасовано наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 04.10.2019 №25-"Д" "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт".

3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2020 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2020 скасовано та ухвалено нове, яким відмовлено у задоволенні позову.

4. У жовтні 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2020, у якій просить її скасувати та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2020.

5. Ухвалою Верховного Суду від 03.11.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Дочірнього підприємства "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма "Інтергал" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2020.

6. 25.11.2020 від Дачно-будівельного кооперативу "Трудовий відпочинок" надійшов відзив на касаційну скаргу позивача на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2020, у якому просить залишити її без задоволення, оскаржуване судове рішення - без змін.

7. 28.12.2020 від Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області надійшли пояснення на касаційну скаргу позивача, у яких просить залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2020 у цій справі - без змін.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій установлено, що Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано дозвіл на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 № ІУ 113191580912: "Будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)", замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма Інтергал".

9. У листі Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 23.08.2019 № 01-15/292п за підписом в.о. директора департаменту ОСОБА_3 вказано, що для проектування об`єкту будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)", замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма Інтергал" містобудівні умови та обмеження в Департаменті не зареєстровані.

10. У листі Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 30.08.2019 № 01-15/295п за підписом в.о. директора департаменту ОСОБА_2 повідомлено, що за інформацією архіву та відділу загального листування, містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)", замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма Інтергал" в Департаменті не зареєстровані.

11. У листі Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 30.08.2019 № 01-15/295п за підписом в.о. директора департаменту ОСОБА_2 вказано, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 01-06/151 від 17.02.2015 в Департаменті (колишнє - управління) не зареєстровані.

12. З копій журналу видачі документів, наданого Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради, за 2015 рік вбачається, що інформація про видачу 17.02.2015 містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкту будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)", замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма Інтергал" відсутня.

13. Аналогічна інформація щодо відсутності в Департаменті архітектури та містобудування Одеської міської ради зареєстрованих містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкту будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)", замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма Інтергал" викладена в листі Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 23.09.2019 № 01-11/3452 на ім`я заступника директора Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області за підписом в.о. директора департаменту ОСОБА_2

14. Згідно зі службовою запискою директора Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області від 04.10.2019 № 1015-7/15-8855 відсутні зареєстровані містобудівні умови і обмежень для проектування об`єкту будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)", замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма Інтергал" з посиланням на лист Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради.

15. Позивач вказує, що 09.02.2015 він звернувся до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради із заявою № 01-06/151 щодо розроблення містобудівних умов та обмежень, а самі містобудівні умови та обмеження отримані ним за № 01-06/151 від 17.02.2015.

16. У відповіді Департаменту (колишнє - управління) архітектури та містобудування Одеської міської ради від 25 жовтня 2019 року № 01-15/361 вказано, що наказ від 17.02.2015 № 01-06/151 не зареєстрований в журналі реєстрації наказів по основній діяльності.

17. Згідно з листом Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 24.02.2020 № 01-15/34п реєстрація вхідної документації в департаменті проводиться із застосуванням Системи автоматизації діловодства і електронного документообігу "Діло 8.9".

18. Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради надано витяг з Системи автоматизації діловодства і електронного документообігу щодо реєстрації вхідної кореспонденції за період з 09.02.2015 по 10.02.2015 та повідомлено, що реєстрація будь-якого звернення 09.02.2015 під номером 01-06/151 у Системі автоматизації діловодства і електронного документообігу "Діло 8.9" не значиться.

19. Згідно із заявою Дачно-будівельного кооперативу "Трудовий відпочинок" від 04.10.2019 замовник будівництва не отримував у встановленому порядку містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, розташованої у м. Одеса, Київський, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика) від 17.02.2015 № 01-06/151, на підтвердження чого заявником надано копії листів Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 23.08.2019 № 01-15/292п, від 30.08.2019 № 01-15/295п та від 27.09.2019 № 01-15/333п. Вказані факти також підтверджуються листом Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 23.09.2019 № 01-11/3452, адресованим Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області.

20. На підставі вищевикладеного, керуючись пунктом 4 частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", головним інспектором будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України винесено рішення від 04.10.2019 № 25 "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт", яким вирішено анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 № ІУ 113191580912 "Будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)", замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма Інтергал".

21. На підставі цього рішення та відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівельної діяльності" Державною архітектурно-будівельною інспекцією України винесено наказ від 04.10.2019 № 25-"Д" "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт", яким визначено вважати анульованим дозвіл на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 № ІУ 113191580912: "Будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)", замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма Інтергал", а також виключити з єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, дані про видачу дозволу на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 113191580912.

22. Уважаючи рішення та наказ протиправними, позивач звернувся з адміністративним позовом до суду.

IІI. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

23. Позивач в обґрунтування позовних вимог посилався на те, що зазначена відповідачами підстава для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт - нереєстрація (відсутність) містобудівних умов та обмежень для проектування будівництва - не зазначена у частині шостій статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" як підстава для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт, перелік яких є вичерпним. Жодних підстав для скасування містобудівних умов та обмежень не існує та не існувало, з урахуванням того, що станом на момент винесення оскаржуваних рішень спірні містобудівні умови та обмеження були і є дійсними, інформація про їх скасування відсутня.

24. Відповідач заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що містобудівні умови та обмеження є однією з основних складових вихідних даних для проектування об`єкта містобудування; їх фактична відсутність позбавляє замовника (у цьому випадку позивача) права як на розроблення проектної документації, так і на отримання дозволу на виконання будівельних робіт, у зв`язку з чим прийнято оскаржуваний наказ. Безпідставними є доводи позивача в частині вичерпного переліку підстав для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт, оскільки частина шоста статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не містить такого застереження.

25. Третя особа 1 заперечувала щодо задоволення позову, оскільки головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Олещуком Ю.А. неодноразово здійснювалися виїзди для проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва курортно-рекреаційного, розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика), розташований за адресою: Одеська обл., м. Одеса, Київський район, 13 станція Великого Фонтану (кадастровий номер земельної ділянки 5110136900:35:001:0005) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на зазначеному об`єкті будівництва та встановлено, що будівельні роботи на об`єкті будівництва не виконуються та не розпочаті, будівельники та будівельна техніка відсутні, забудовник або його уповноважена особа на час виїздів відсутні, на підставі чого у Департаменту відсутні підстави для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю. Проте Департаментом отримано лист від Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 23.09.2019 №01-11/3452 з інформацією про те, що містобудівні умови та обмеження для проектування зазначеного об`єкта будівництва не зареєстровані, а тому рішення відповідача є обґрунтованими та не підлягають скасуванню.

26. Третя особа 2 заперечувала щодо задоволення позову, посилаючись на те, що позивач з відповідною заявою про отримання містобудівних умов і обмежень не звертався, а містобудівні умови та обмеження від 17.02.2015 суперечать цільовому призначенню земельної ділянки та містобудівній документації.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

27. Окружний адміністративний суд міста Києва, ухвалюючи рішення від 15.04.2020, виходив з того, що у головного інспектора будівельного нагляду були відсутні підстави для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 113191580912 з підстав скасування містобудівних умов та обмежень, оскільки таке скасування не мало місця у межах спірних правовідносин. Положення частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містить вичерпний перелік підстав для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт. Відсутні законодавчо мотивовані підстави для ототожнення двох різних за своєю правовою природою понять "скасування містобудівних умов та обмежень" та "відсутність реєстрації містобудівних умов та обмежень". Інші підстави для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 113191580912, згідно з наведеним у частині шостій статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" переліком, перевіряючими у межах спірних правовідносин не встановлювалась, виходячи зі змісту оскаржуваних рішення та наказу, а тому у суду відсутні підстави для дослідження інших, можливих, підстав для анулювання відповідного дозволу.

28. Шостий апеляційний адміністративний суд, ухвалюючи постанову від 30.09.2020, виходив з того, що будь-які підтвердження видачі уповноваженим органом містобудування та архітектури - Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради - містобудівних умов і обмежень об`єкта будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)" відсутні та саме встановлення відсутності у позивача містобудівних умов та обмежень як однієї з основних складових вихідних даних для проектування об`єкта містобудування і в подальшому отримання дозволу на будівництво стало підставою для прийняття головним інспектором будівельного нагляду рішення від 04.10.2019 №25 "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт". Підставою для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з приписами шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" може бути лише, зокрема, скасування містобудівних умов та обмежень. Однак законодавець не передбачав і не міг передбачати на законодавчому рівні як окрему підставу для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт саме відсутність містобудівних умов та обмежень, оскільки у випадку прямого застосування приписів містобудівного законодавства, зокрема Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", така ситуація a priori не може виникнути. Водночас органом, спеціально уповноваженим для надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні - Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради, було підтверджено відсутність містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкту будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика), а отже, безпосередньо процедура скасування містобудівних умов та обмежень відповідачем не могла бути застосована з огляду на встановлену відсутність предмета скасування.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ПОЯСНЕНЬ ДО КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

29. Позивач у касаційній скарзі на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2020 посилається на те, що судом апеляційної інстанції не надано оцінки наявним у справі містобудівним умовам та обмеженням та результатам почеркознавчої експертизи, яка підтвердила справжність підпису та печатки на таких містобудівних умовах та обмеженнях. На час видання позивачу містобудівних умов та обмежень законодавством не було передбачено будь-яких вимог щодо здійснення реєстрації видачі офіційних документів. Така реєстрація здійснюється поза межами впливу особи, яка отримує офіційний документ. При скасуванні дозволу на виконання будівельних робіт не за результатами здійснення архітектурно-будівельного контролю відповідач діяв не у спосіб, що передбачений статтею 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Відповідачем не надано суду належних та достатніх доказів проведення перевірки позивача та виявлення під час її проведення порушень, які б слугували підставою прийняття оскаржуваного наказу. Наслідки перевірки не оформлено контролюючим органом відповідним актом, припис за результатами її проведення не складався, що свідчить про необґрунтованість притягнення позивача до відповідальності у сфері містобудівної діяльності у вигляді анулювання дозволу на виконання будівельних робіт. Порушене право позивача бути присутнім під час проведення перевірки, подавати заперечення на акт перевірки та надавати пояснення щодо встановлених порушень, а отже порушення процедури проведення перевірки є достатньою підставою для скасування її результатів. Судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, оскільки не залучено до участі у справі у якості третьої особи генпідрядника.

30. Дачно-будівельний кооператив "Трудовий відпочинок" у відзиві на касаційну скаргу позивача посилається на те, що постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2020 не підлягає касаційному оскарженню. Суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що надані на підтвердження відсутності містобудівних умов та обмежень докази є достатніми для скасування рішення суду першої інстанції та залишення оскаржуваних рішень відповідача в силі.

31. Третя особа 1 у поясненнях на касаційну скаргу позивача посилається на те, що суд апеляційної інстанції у повній мірі встановив обставини у цій справі та ухвалив законне рішення з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

32. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

33. Суд відхиляє доводи Дачно-будівельного кооперативу "Трудовий відпочинок" щодо відсутності підстав для касаційного перегляду постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2020, оскільки розгляд справи у порядку спрощеного позовного провадження судами першої та апеляційної інстанцій не виключає можливості касаційного оскарження ухвалених ними рішень за наявності однієї із умов, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України, встановивши наявність якої (касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики) та наявність підстави для касаційного оскарження, передбаченої частиною четвертою статті 328 КАС України (неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах), Верховний Суд дійшов висновку про відкриття касаційного провадження, про що постановив відповідну ухвалу від 03.11.2020, яка є остаточною та оскарженню не підлягає.

34. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

35. Відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

36. Статтею 13 Закону України "Про архітектурну діяльність" (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури; структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.

37. Частинами другою та третьою статті 8 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

38. Згідно з положеннями статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів. Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

39. У частині п`ятій цієї статті визначено, що проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

40. Відповідно до частини першої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування.

41. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.

42. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі № 445/765/16-а, від 27.02.2019 у справі № 809/721/18, від 10.10.2019 у справі № 260/1499/18, від 20.02.2020 у справі № 813/52/13-а.

43. Частиною другою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

44. Процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст визначає Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затверджений Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 № 109, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 22.07.2011 за № 912/19650 (далі - Порядок № 109, у редакції, чинній на момент видачі спірних містобудівних умов та обмежень).

45. Пунктом 2.1 Порядку № 109 визначено, що містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

46. Згідно з підпунктом 2.2 Порядку № 109 для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

47. Відповідно до підпункту 2.4 Порядку № 109 розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

48. Згідно з частиною восьмою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: за заявою замовника; головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам; за рішенням суду.

49. Частиною першою статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

50. Відповідно до частини другої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви. За наявності дозволу на виконання будівельних робіт отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається.

51. Частиною третьою цієї ж статті встановлено, що для отримання дозволу подається заява, до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;

2) копія розпорядчого документа щодо комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду у разі здійснення комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності (замість копії документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою);

3) проектна документація на будівництво, розроблена та затверджена в установленому законодавством порядку;

4) копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або згода його власника, засвідчена у встановленому законодавством порядку, на проведення будівельних робіт у разі здійснення реконструкції, реставрації чи капітального ремонту;

5) копії документів про призначення осіб, відповідальних за виконання будівельних робіт, та осіб, які здійснюють авторський і технічний нагляд;

6) інформація про ліцензію, що дає право на виконання будівельних робіт, та кваліфікаційні сертифікати;

7) результати оцінки впливу на довкілля у випадках, визначених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".

52. Відповідно до частини четвертої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" підставою для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт є:

1) неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу;

2) невідповідність поданих документів вимогам законодавства;

3) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах;

4) результати оцінки впливу на довкілля у випадках, визначених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".

53. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що дозвіл на виконання будівельних робіт видається уповноваженим органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі подання заявником визначених частиною третьою статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" документів за умови відсутності підстав для відмови у наданні дозволу.

54. Відповідно до частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:

1) подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт;

2) наявності відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;

3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю;

4) скасування містобудівних умов та обмежень;

5) систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю.

55. Частиною четвертою статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що рішення про видачу або анулювання дозволу на виконання будівельних робіт може бути розглянуто у порядку нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (без права видачі дозволу), або оскаржено до суду.

56. Як встановлено судами попередніх інстанцій, Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано дозвіл на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 113191580912: "Будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)", замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма Інтергал".

57. З оскаржуваного рішення головного інспектора будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 04.10.2019 №25 "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт" вбачається, що таке прийняте на підставі пункту 4 частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". У мотивувальній частині оскаржуваного рішення головного інспектора від 04.10.2019 №25 вказано, що у листах Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 23.08.2019 №01-15/292п, від 30.08.2019 №01-15/295п, від 27.09.2019 №01-15/333п та від 23.09.2019 №01-11/3452 зазначено про відсутність реєстрації містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, розташованої в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика), від 17.02.2015 №01-06/151.

58. На підставі вищевказаного рішення головного інспектора будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 04.10.2019 №25 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано наказ від 04.10.2019 №25-"Д" "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт", яким визначено вважати анульованим дозвіл на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 113191580912: "Будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)", замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма Інтергал", а також виключити з єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, дані про видачу дозволу на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 113191580912.

59. Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що підставою для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з приписами шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" може бути лише, зокрема, скасування містобудівних умов та обмежень. Водночас задля відновлення законності та рівності суб`єктів містобудування в їх правах та обов`язках в частині необхідності неухильного дотримання вимог містобудівного законодавства, колегія суддів погодилася з можливістю та правомірністю застосування в даному випадку пункту четвертого частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" як підстави для прийняття рішення про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 113191580912: "Будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)", замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма Інтергал".

60. Колегія суддів вважає помилковим такий висновок суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.

61. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

62. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

63. Відповідно до частини шостої статті 7 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

64. Таким чином, аналогія закону та аналогія права допускається для застосування адміністративним судом виключно з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень та лише у випадку взагалі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини.

65. Водночас аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

66. Практика Верховного Суду щодо помилковості застосування суб`єктами владних повноважень аналогії закону у випадку визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування сформована, зокрема, у постановах 17.02.2020 у справі № 826/1376/18 та від 14.08.2020 у справі № 820/432/17.

67. Зважаючи на наведене, встановивши, що підставою прийняття оспорюваного рішення головного інспектора будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 04.10.2019 № 25 "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт" (на підставі якого у подальшому було винесений і оспорюваний наказ відповідача) була відсутність реєстрації містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, розташованої в м. Одеса, Київській, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика), від 17.02.2015 № 01-06/151, суд апеляційної інстанції, зазначивши про правомірність застосування в цьому випадку пункту четвертого частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та у такий спосіб застосувавши до спірних правовідносин аналогію закону, порушив норми процесуального права, а саме положення частини шостої статті 7 КАС України, згідно з якою, зокрема, аналогія закону і аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади.

68. Враховуючи викладене, колегія суддів суду касаційної інстанції вважає помилковими мотиви суду апеляційної інстанції щодо наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо визначених повноважень на анулювання дозволу на виконання будівельних робіт у зв`язку із самостійно стверджуваним фактом відсутності реєстрації містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки. У цьому випадку, приймаючи оспорювані рішення та наказ, суб`єкт владних повноважень діяв не на підставі та не в порядку, передбаченому чинним законодавством, оскільки відповідних підстав та порядку реалізації спірних повноважень на час виникнення спірних правовідносин між сторонами законом визначено не було, а відтак оскаржувані рішення суб`єктів владних повноважень, підставою прийняття яких є виключно аналогія закону, не відповідають критеріям, визначеним у статті 2 КАС України.

69. Колегія суддів зауважує, що за наведених обставин та правового регулювання оскаржувані рішення та наказ суперечать принципу правової визначеності, оскільки відповідають ознакам "свавільного" рішення, яке ставить особу (суб`єкта приватного права) в нерівне становище та створює ситуацію незахищеності.

70. Водночас колегія суддів звертає увагу, що відсутність в органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на анулювання дозволу на виконання будівельних робіт у зв`язку із відсутністю реєстрації містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки (вказана підстава безпосередньо не закріплена у частині шостій статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", як і у інших положеннях цього Закону та будь-якому іншому нормативно-правовому акті, який регулює спірні правовідносини) жодним чином не обмежує контролюючий орган в праві самостійно ініціювати судовий спір для доведення неправомірності власних рішень.

71. Такий спосіб захисту своїх прав та інтересів був реалізований, зокрема, суб`єктом владних повноважень (Департаментом екології та природних ресурсів Харківської обласної державної адміністрації) під час ініціювання судового розгляду справи № 820/3552/17, предметом якої було скасування дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами та анулювання позитивного висновку державної екологічної експертизи. Задовольняючи позов у цій справі, суди першої та апеляційної інстанцій, з висновками яких погодився Верховний Суд, виходили, зокрема, з того, що суб`єктом владних повноважень доведено факт подання недостовірної інформації відповідачем у заяві про отримання дозволу та доданих до неї документів.

72. Окрім цього, як встановлено судами попередніх інстанцій, інші підстави для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 № ІУ 113191580912 згідно з наведеним у частині шостій статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" переліком, виходячи зі змісту оскаржуваних рішення та наказу у межах спірних правовідносин не встановлювалась, а відтак у суду відсутні підстави для дослідження інших, можливих, підстав для анулювання відповідного дозволу. Водночас колегія суддів зауважує, що кожна із підстав, передбачена частиною шостою статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", у випадку її встановлення, є самостійною та достатньою підставою для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт безпосередньо органом державного архітектурно-будівельного контролю.

73. Так, відповідно до пункту 3 частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (у редакції, чинній на момент прийняття оспорюваних рішення та наказу суб`єктів владних повноважень) дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.

74. Водночас містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.

75. Зважаючи на вищенаведене, встановлення під час проведення перевірки порушень вимог містобудівної документації, видом яких є містобудівні умови та обмеження, та/або встановлення порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на момент прийняття оспорюваних рішення та наказу суб`єктів владних повноважень були самостійними передбаченими пунктом 3 частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" підставами для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт безпосередньо органом державного архітектурно-будівельного контролю, однак такі не були підставою для прийняття оспорюваних рішення та наказу.

76. Колегія суддів відхиляє доводи позивача щодо порушення процедури прийняття оспорюваних рішення та наказу суб`єктів владних повноважень, а саме прийняття їх не за наслідками проведення перевірки, оскільки з положень частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не вбачається необхідність проведення перевірки для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт органом державного архітектурно-будівельного контролю у випадку скасування містобудівних умов та обмежень.

77. Іншим доводам касаційної скарги позивача, відзиву та пояснень третіх осіб колегія суддів не надає оцінки, оскільки такі стосуються наявності/відсутності у позивача містобудівних умов та обмежень, наявності/відсутності факту їх реєстрації, натомість судом касаційної інстанції достовірно встановлено ухвалення оскаржуваних рішень суб`єктами владних повноважень поза межами наданих їм повноважень, що є самостійною підставою для їх скасування. Натомість установлення факту наявності або ж відсутності порушень позивачем законодавства в частині отримання/неотримання, реєстрації/відсутності реєстрації містобудівних умов та обмежень позивача може бути предметом дослідження, зокрема, у межах справи за позовом суб`єкта владних повноважень про анулювання виданого ним дозволу на виконання будівельних робіт.

78. З огляду на вищевикладене, висновки суду апеляційної інстанції за наведеного вище правового регулювання та встановлених обставин у справі є помилковими.

79. Окрім цього, колегія суддів зауважує, що згідно з пунктом 3 частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (у чинній редакції) дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано органом державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема, на підставі судового рішення, що набрало законної сили, про скасування містобудівних умов та обмежень та/або припинення права на виконання будівельних робіт.

80. Як убачається із Єдиного державного реєстру судових рішень, у провадженні Одеського окружного адміністративного суду перебуває справа № 420/2719/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 , Дачно-будівельного кооперативу "Трудовий відпочинок" до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради треті особи: Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариство з обмеженою відповідальністю "Фірма "Інтергал", Одеська міська рада, про визнання протиправними та скасування Містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки, що розташована за адресою: м. Одеса, Київський район, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика) № 01-06/151 від 17.02.2015.

81. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

82. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" установлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

83. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

84. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

85. Відповідно до вищевикладеного ураховуючи положення статті 352 КАС України, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2020 необхідно скасувати, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2020 залишити в силі.

Керуючись статтями 345, 352, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Дочірнього підприємства "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма "Інтергал" задовольнити.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2020 скасувати.

3. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2020 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Желєзний

Судді: Я. О. Берназюк

Н. В. Коваленко

Це не юридична консультація. Перевіряйте текст постанови в реєстрі за посиланням угорі.

А як вирішували справи, схожі на вашу?

Підберемо рішення за вашою статтею та обставинами, покажемо, чим вони завершувались і який строк типовий.

Перевірити мою справу