Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 жовтня 2019 року

м. Київ

справа №260/1499/18

адміністративне провадження №К/9901/14753/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 260/1499/18

за позовом ОСОБА_1 до Управління архітектури та містобудування Ужгородської міської ради (далі - Управління архітектури та містобудування), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування наказу, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_2

на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 06.03.2019, постановлену у складі судді Плеханова З.Б. та

постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.04.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Онишкевича Т.В., суддів Іщук Л.П., Шевчук С.М. -

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 28.12.2018 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Управління архітектури та містобудування від 08.08.2018 № 69, яким затверджено містобудівні умови та обмеження "Реконструкція власної квартири з надбудовою мансардного поверху в межах існуючих фундаментів з виведенням в окреме будинковолодіння".

2. 04.03.2019 до цього ж суду позивачем було подано клопотання про забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного наказу Управління архітектури та містобудування від 08.08.2018 № 69 та заборони ОСОБА_2 проводити будь-які будівельні роботи за адресою: АДРЕСА_1 до завершення розгляду даної справи.

3. Дане клопотання обґрунтоване тим, що третя особа ОСОБА_2 на підставі оспорюваних містобудівних умов та обмежень 22.02.2019 розпочала проводити будівельні роботи по розширенню квартири АДРЕСА_1 , а саме: проводить роботи по добудові другого поверху, а також прибудови за рахунок двору загального користування.

Окрім того, позивач зазначив, що ознаки протиправності оскаржуваного рішення (дій) є очевидними, оскільки таке прямо суперечать чинному законодавству України.

Також зазначив, що перевірка містобудівних умов та обмежень, що є предметом оскарження проводилась за його заявою спеціально уповноваженим державним органом - Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області (далі - Управління ДАБІ) та 27.02.2019 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ прийнято рішення №04-УО/1007 п-пл/1 про зупинення дії містобудівних умов та обмежень "Реконструкція власної квартири з надбудовою мансардного поверху в межах існуючих фундаментів з виведенням в окреме будинковолодіння" за адресою: АДРЕСА_1 .

4. Закарпатський окружний адміністративний суд ухвалою від 06.03.2019, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.04.2019, частково задовольнив клопотання ОСОБА_1 про забезпечення позову:

заборонив ОСОБА_2 проводити будь-які будівельні роботи за адресою: АДРЕСА_1 до ухвалення рішення у адміністративній справі.

5. 20.05.2019 ОСОБА_2 звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 06.03.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.04.2019, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні клопотання про забезпечення позову повістю.

6. Верховний Суд ухвалою від 30.05.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. ОСОБА_1 у своєму позові зазначає, що йому на праві приватної власності належить квартира АДРЕСА_2 , що підтверджується договором купівлі-продажу квартири від 10.04.1997, посвідченим приватним нотаріусом Ужгородського міського нотаріального округу Гудковою Н.В. за №1226.

Разом з тим, ОСОБА_2 , власник квартири АДРЕСА_1 , має намір добудувати до своєї квартири другий поверх, а також за рахунок двору загального користування прибудувати додаткову кімнату.

Позивач та інші співвласники багатоквартирного будинку по АДРЕСА_1 згоди на таку прибудову не давали, виступають категорично проти добудов, про що 22.05.2018 повідомили письмово Ужгородську міську раду Закарпатської області.

У відповідь на заяву від 22.05.2018 від Управління містобудування та архітектури надійшов лист від 31.05.2018 №111-127/01-17, яким було повідомлено, що містобудівні умови та обмеження на реконструкцію квартир по АДРЕСА_1 не надавалися. Крім того, було повідомлено, що ненадання згоди сусідами на реконструкцію квартири АДРЕСА_1 буде враховане в разі звернення забудовника в управління за отриманням містобудівних умов та обмежень.

Пунктом 9 інформаційної картки адміністративної послуги з надання містобудівних умов та обмежень на проектування об`єктів реконструкції, реставрації, передбачено, що до документів, необхідних для надання такої послуги додаються засвідчені в установленому порядку згоди (співвласників, співкористувачів) або протокол зборів ОСББ. А пункт 13 цього Стандарту містить вичерпний перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги, зокрема, невідповідність поданих документів вимогам пункту 9.

Позивач зазначає, що такої згоди ОСОБА_2 не надавалось. Отже добудова мансардного поверху до квартири АДРЕСА_1 , призведе до порушення прав як його, так і інших співвласників багатоквартирного житлового будинку.

Окрім того, добудова мансардного поверху над квартирою АДРЕСА_1 призведе до обмеження інсоляції житлових приміщень квартири АДРЕСА_2 , що належить позивачу, чим будуть порушені санітарно-гігієнічні норми та його законні інтереси. Отже, містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкту реконструкції від 08.08.2018 порушують права позивача як співвласника багатоквартирного будинку.

Третя особа ОСОБА_2 на підставі оспорюваних містобудівних умов та обмежень 22.02.2019 розпочала проводити будівельні роботи по розширенню квартири АДРЕСА_1 , - а саме проводить роботи по добудові другого поверху, а також прибудови за рахунок двору загального користування, самовільно захопивши належне позивачу підвальне приміщення, що є предметом кримінального провадження, що розслідується Ужгородським відділом поліції Головного управління Національної поліції в Закарпатській області.

Управлінням ДАБІ була проведена перевірка містобудівних умов та обмежень, що є предметом оскарження у даній справі. Так, головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ прийнято рішення від 27.02.2019 №04-УО/1007 п-пл/1 про зупинення дії містобудівних умов та обмежень "Реконструкція власної квартири з надбудовою мансардного поверху в межах існуючих фундаментів з виведенням в окреме будинковолодіння" за адресою: АДРЕСА_1 .

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Частково задовольняючи клопотання ОСОБА_1 про забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що невжиття заходів забезпечення адміністративного позову може мати наслідком заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача, що відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову. Крім того, у разі невжиття заходів забезпечення адміністративного позову у частині заборони ОСОБА_2 проводити будь-які будівельні роботи за адресою: АДРЕСА_1 до ухвалення рішення в адміністративній справі, можливе настання негативних наслідків, для виправлення яких позивачу буде необхідно докласти значних зусиль. Отже, заходи забезпечення адміністративного позову в цій частині відповідають предмету адміністративного позову та, водночас, вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямоване лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що вирішуючи питання про забезпечення позову, суд має брати до уваги інтереси не тільки позивача, а й інших осіб, права яких можуть бути порушені у зв`язку із застосуванням відповідних заходів. Також суд має враховувати співрозмірність вимог клопотання про забезпечення позову заявленим позовним вимогам та обставинам справи. ОСОБА_2 вважає, що вжиті заходи забезпечення позову грубо порушили право власності, яке є непорушним відповідно до статті 41 Конституції України.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), виходить з наступного.

16. Так, відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

17. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).

18. Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

19. Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

20. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

21. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

22. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

23. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

24. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

25. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 826/8556/17.

26. При цьому, колегія суддів зазначає, що в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.

27. Тобто, обов`язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин: очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

28. Обґрунтовуючи клопотання про вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначив, що підставою для забезпечення позову шляхом зупинення дії оспорюваного у цій справі наказу та заборони ОСОБА_2 проводити будь-які будівельні роботи за адресою: АДРЕСА_1 до завершення розгляду даної справи є наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди його правам та інтересам до ухвалення рішення в адміністративній справі, та ускладнить їх відновлення.

29. Колегія суддів зазначає, що вирішуючи питання про забезпечення позову, суд надає оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення адміністративного суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

30. Поряд з цим, суди попередніх інстанцій не звернули уваги на те, що предметом судового розгляду у справі є акт індивідуальної дії, яким затверджено містобудівні умови та обмеження.

31. Пунктом 8 частини першої статті 1 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) визначено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

32. Містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, та є лише першим етапом легалізації початку проектування та будівництва об`єктів.

33. Тобто, отримання містобудівних умов та обмежень не дає права замовнику для початку проведення будівельних робіт. Відтак, вжиті судом першої інстанції заходи забезпечення не є співмірними із заявленими позивачем вимогами про визнання протиправним та скасування наказу Управління архітектури та містобудування від 08.08.2018 № 69, яким затверджено містобудівні умови та обмеження "Реконструкція власної квартири з надбудовою мансардного поверху в межах існуючих фундаментів з виведенням в окреме будинковолодіння".

34. Суди також не врахували, що встановлення заборони вчиняти дії, що випливають з рішення, яке не є предметом оскарження не допускається (пункт 5 частини третьої статті 151 КАС України). Аналогічний підхід застосовується і до заборони дій, які випливають з рішення, котре може бути прийняте у майбутньому.

35. Викладене свідчить про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами з істотним порушенням норм процесуального права, а саме статті 150, 151 КАС України, а тому їх слід скасувати і у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову відмовити.

36. Відповідно до частин першої - третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

37. Таким чином, ухвала суду першої інстанції про вжиття заходів забезпечення позову у цій справі шляхом заборони третій особі проводити будь-які будівельні роботи, яка залишена без змін постановою суду апеляційної інстанції, не ґрунтується на правильному правозастосуванні, а відтак їх судові рішення підлягають скасуванню, із ухваленням нового - про відмову у задоволенні заяви про забезпечення позову.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити.

Ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 06.03.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.04.2019 у справі № 260/1499/18 скасувати.

У задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову відмовити повністю.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

А.І. Рибачук

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик ,

Судді Верховного Суду