Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 липня 2021 року

м. Київ

справа № 420/718/21

адміністративне провадження № К/9901/17122/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

Судді- доповідача - Бевзенка В.М.,

суддів: Єзерова А. А., Чиркіна С.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 420/718/21

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства соціальної політики України, Департаменту праці та соціальної політики Одеської міської ради,

за участю третьої особи - Державної казначейської служби України,

про визнання протиправними дій по організації і виплаті разової грошової допомоги до 5 травня та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2021 року (прийняту у складі головуючого судді - Дмітрієва В. С.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2021 року (прийняту у складі: головуючого судді - Федусика А. Г., суддів - Бойка А. В., Шевчук О. А.)

ВСТАНОВИВ :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У січні 2021 році ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Міністерства соціальної політики України (далі - відповідач-1), Департаменту праці та соціальної політики Одеської міської ради (далі - відповідач-2), за участю третьої особи - Державної казначейської служби України, в якому просив:

- визнати протиправними дії Міністерства соціальної політики України при організації нарахуванні і виплаті йому разової грошової допомоги до 5 травня, гарантованої частиною 5 статті 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (далі -Закон № 3551-XII);

- зобов`язати Міністерство соціальної політики України здійснити перерахування коштів для виплати йому разової грошової допомоги до 5 травня за десять років, а саме: з 2011 року до 2020 року, в розмірі восьми мінімальних пенсій за віком відповідно до частини 5 статті 13 Закону № 3551-XII;

- зобов`язати Департамент праці та соціальної політики Одеської міської ради перерахувати та виплатити разову грошову допомогу до 5 травня за десять років, а саме: з 2011 року до 2020 року, виходячи з розміру восьми мінімальних пенсій за віком відповідно до частини 5 статті 13 Закону № 3551-XII;

Короткий зміст рішень судів І та ІІ інстанцій

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 21 січня 2021 року вищевказаний адміністративний позов залишено без руху з підстав недотримання позивачем вимог статей 160, 161 КАС України, а саме у зв`язку з не визначенням статусу як учасника справи Державної казначейської служби України та пропуском позивачем шестимісячного строку звернення з цим позовом до суду.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2021 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2021 року, адміністративний позов щодо здійснення перерахунку коштів для виплати разової грошової допомоги до 5 травня за період з 2011 до 2019 року -повернуто позивачеві.

Постановляючи оскаржуване судове рішення суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем не виконано вимоги ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 21 січня 2021 року та не надано суду доказів поважності причин пропуску строку звернення до суду, що згідно із пунктом 9 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є підставою для повернення позовної заяви.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що отримання позивачем листа відповідача-1 від 07.12.2020 за № 3641/0/5-20/29 у відповідь на його заяву не змінює момент, з якого позивач повинен був дізнатись про порушення своїх прав, а свідчить лише про час, коли позивач почав вчиняти дії щодо реалізації свого права і ця дата не пов`язується з початком перебігу строку звернення до суду в цьому випадку.

АРГУМЕНТИ СТОРІН

Короткий зміст вимог касаційної скарги

11.05.2021 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій скаржник просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 03.02.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14.04.2021 і ухвалити нове рішення про відкриття провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 25.05.2021 відкрито касаційне провадження у цій справі.

Підставою для відкриття касаційного провадження у справі є оскарження судових рішень, які визначено частиною 2 статті 328 КАС України, з посиланням у касаційній скарзі на неправильне застосування судами норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.

Позивач у касаційній скарзі посилається на те, що 16.11.2020 року звернувся до відповідача-1 із заявою про проведення перерахунку та виплату разової щорічної грошової допомоги до 5 травня у розмірі восьми мінімальних пенсій за віком відповідно до вимог Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" .

07.12.2020 року відповідач-1 надав відповідь за № 3641/0/5-20/29 , в якій послався на положення Бюджетного кодексу України, якою фактично відмовив позивачу у виплаті щорічної разової грошової допомоги до 5 травня в розмірі визначеному статті 13 Закону № 3551-XII та перерахунку і виплати допомоги не здійснив.

Позивач вважає, що відповідач-1 не обґрунтовано, без правових підстав в порушення Конституції України та Законі № 3551-XII відмовив йому здійснити перерахунок та виплату разової грошової допомоги до 5 травня у відповідності до вимог статті 13 Закону № 3551-XII. Таким чином вказаною відповіддю відповідачем-1 від 07.12.2020 року фактично були порушені права позивача, що і стало підставою звернення до суду.

Позивач вказує, що саме відмова відповідача-1 від 07.12.2020 здійснити перерахунок та виплату разової грошової допомоги до 5 травня у відповідності до вимог статті 13 Закону № 3551-XII є порушенням соціальних прав та гарантій позивача закріплених в Конституції України та Законі № 3551-XII.

Таким чином, вважає, що строк на звернення до суду для захисту порушеного права починає перебіг з дня отримання позивачем відповіді відповідача-1 від 07.12.2020 за № 3641/0/5-20/29.

Покликаючись на постанову Верховного Суду від 26.11.2020 у справі № 815/460/18, вказує, що немає строкового обмеження для виплати щорічної разової допомоги до 5 травня учасникам бойових дій за минулий час, яку особа не отримувала з вини суб`єкта владних повноважень.

Позиція інших учасників справи

Відповідачі скористались своїм процесуальним правом та подали відзиви на касаційну скаргу, в яких просять касаційну скаргу позивача залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Частиною першою статті 341- КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд виходить із такого.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.

Порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України, частиною першою статті 5 якого визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Частина перша статті 118 КАС України визначає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.

Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.

Відповідно до частин першої та другої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Згідно із частиною третьою статті 122 КАС України для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Таким чином, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому перебіг такого строку починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Як вбачається із прохальної частини позовної заяви, позивач, зокрема, просить зобов`язати відповідачів здійснити перерахування та виплату недоплаченої грошової допомоги до 5 травня за 2011-2020 роки у розмірі визначеному частиною п`ятою статті 13 Закону № 3551-XII.

Із заяви позивача про поновлення строку для звернення до суду від 30.04.2021 судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач вважає, що початок перебігу строку звернення до суду слід пов`язувати саме з дати отримання листа-відповіді відповідача-1 від 07.12.2020 року за № 3641/0/5-20/29.

Суд зауважує, що при вирішенні питання щодо дотримання строку звернення до адміністративного суду необхідно чітко диференціювати поняття дізнався та повинен був дізнатись.

Так, під поняттям дізнався необхідно розуміти конкретний час, момент, факт настання обізнаності особи щодо порушених її прав, свобод та інтересів. Суд вважає, що особа може дізнатися, що її права порушені, зокрема, при отриманні від органу, що здійснює виплату одноразової грошової допомоги відповіді (листа-відповіді, листа-роз`яснення) на надісланий запит щодо розміру допомоги, нормативно-правових документів, на підставі яких був здійснений саме такий розрахунок допомоги.

Поняття повинен був дізнатися необхідно розуміти як неможливість незнання, високу вірогідність, можливість дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа має можливість дізнатися про порушення своїх прав, якщо їй відомо про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і у неї відсутні перешкоди для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені (постанова Верховного Суду від 21.02.2020 №340/1019/19).

В цьому випадку, Суд наголошує на тому, що допомога до 5 травня є платежем, розмір якого в будь-якому разі відомий особі, яка її отримує. Така особа має реальну, об`єктивну можливість виявити належну зацікавленість та вчинити активні дії з метою отримання інформації на підставі яких нормативно-правових актів був здійснений розрахунок одноразової грошової допомоги.

Отже, з дня отримання допомоги до 5 травня, особа вважається такою, що повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи законних інтересів.

Винятком з цього правила є випадок, коли така особа без зайвих зволікань, в розумний строк після отримання такої допомоги, демонструючи свою необізнаність щодо підстав нарахування одноразової грошової допомоги в меншому розмірі звернулась до відповідного органу із заявою про надання їй відповідної інформації. В такому випадку особа вважається такою, що дізналась про порушення її прав при отриманні відповіді на подану нею заяву.

В той же час, суд зауважує, що відповідно до статті 17-1 Закону № 3551-XII особи, які не отримали разової грошової допомоги до 5 травня, мають право звернутися за нею та отримати її до 30 вересня відповідного року, в якому здійснюється виплата допомоги.

Тобто, Законом № 3551-XII встановлено розумний строк для звернення до органу, що здійснює виплату одноразової грошової допомоги для отримання її доплати, у разі якщо виплату не здійснено або здійснено в розмірі меншому ніж встановлено Законом.

При цьому, Суд зауважує, що Верховний Суд у постанові від 06.02.2018 року розглядаючи справу № 607/7919/17 зазначив, що 30 вересня поточного року - це встановлений законом кінцевий строк, до якого могла бути здійснена виплата оспорюваної допомоги і до якого позивач міг очікувати на отримання більшої суми, ніж була йому нарахована. Як наслідок суд Касаційної інстанції дійшов висновку, що перебіг строку звернення позивача до суду з цим позовом слід обраховувати з 30 вересня відповідного року, за який виплачується разова щорічна грошова допомога.

Отже, враховуючи позицію Верховного Суду у постанові від 06.02.2018 року у справі №607/7919/17, суд першої інстанції в ухвалі про залишення позовної заяви без руху, правомірно зазначив, що перебіг шестимісячного строку звернення позивача до суду із цим позовом за період 2011-2019 слід обраховувати з 30 вересня відповідного року.

В той же час, до суду позивач звернувся 18.01.2021 року, тобто з пропуском строку визначеного частиною другою статті 122 КАС України.

Суд зауважує, що процесуальним строком є проміжок часу, встановлений законом або судом, у який суд та особи, які беруть участь у справі, та інші учасники процесу вчиняють певні процесуальні дії, передбачені КАС України, в результаті вчинення яких настають певні правові наслідки. Встановлення процесуальних строків законом та судом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними процесуальних дій, передбачених КАС України.

У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для його поновлення є лише наявність поважних причин, якими визнаються такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.

Отже, законодавець обмежує строк, протягом якого особа може звернутися до суду. Це обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2011 №17-рп/2011 визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних спорів Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.03.2021 по справі № 240/12017/19, зазначив, що для визначення початку перебігу строку для звернення до суду необхідно встановити час коли позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод та інтересів. Позивачу недостатньо лише послатись на необізнаність про порушення його прав, свобод та інтересів; при зверненні до суду він повинен довести той факт, що він не міг дізнатися про порушення свого права й саме із цієї причини не звернувся за його захистом до суду протягом шести місяців від дати порушення його прав, свобод чи інтересів чи в інший визначений законом строк звернення до суду. В той же час, триваюча пасивна поведінка такої особи не свідчить про дотримання строку звернення до суду з урахуванням наявної у неї можливості знати про стан своїх прав, свобод та інтересів.

Суд звертає увагу, що Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у постанові від 31.03.2021 по справі № 240/12017/19 відступила від висновків, викладених, зокрема у постановах від 29.10.2020 у справі № 816/197/18, від 20.10.2020 у справі № 640/14865/16-а, від 25.02.2021 у справі № 822/1928/18 щодо застосування строку звернення до суду у соціальних спорах.

У постанові від 31.03.2021 по справі № 240/12017/19 суд Касаційної інстанції дійшов такого висновку щодо застосування строку звернення до суду, передбаченого статтею 122 КАС України у спорах цієї категорії:

1) для визначення початку перебігу строку для звернення до суду необхідно встановити час, коли позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод та інтересів. Позивачу недостатньо лише послатись на необізнаність про порушення його прав, свобод та інтересів; при зверненні до суду він повинен довести той факт, що він не міг дізнатися про порушення свого права й саме із цієї причини не звернувся за його захистом до суду протягом шести місяців від дати порушення його прав, свобод чи інтересів чи в інший визначений законом строк звернення до суду. В той же час, триваюча пасивна поведінка такої особи не свідчить про дотримання такою особою строку звернення до суду з урахуванням наявної у неї можливості знати про стан своїх прав, свобод та інтересів;

2) пенсія є щомісячним періодичним платежем, а тому в будь-якому разі її розмір відомий особі, яка її отримує щомісячно. Відтак, отримання пенсіонером листа від територіального органу Пенсійного фонду України у відповідь на його заяву не змінює момент, з якого така особа повинна була дізнатись про порушення своїх прав, а свідчить лише про час, коли вона почала вчиняти дії щодо реалізації свого права і ця дата не пов`язується з початком перебігу строку звернення до суду у разі якщо така особа без зволікань та протягом розумного строку не вчиняла активних дій щодо отримання інформації про правильність/помилковість нарахування розміру пенсії, своєчасність/несвоєчасність її перерахунку, тощо.

Відтак Судова палата погодилася із висновками судів попередніх інстанцій про те, що отримання позивачем листа відповідача від 08.11.2019 у відповідь на його заяву не змінює момент, з якого позивач повинен був дізнатись про порушення своїх прав, а свідчить лише про час, коли позивач почав вчиняти дії щодо реалізації свого права і ця дата не пов`язується з початком перебігу строку звернення до суду в даному випадку, оскільки такі дії позивач почав вчиняти більш ніж через 5 років після отримання пенсії за серпень 2014 року.

Крім того, Судова палата звернула увагу на те, що за умови відсутності часових обмежень для звернення до суду за минулі періоди Пенсійний фонд України як центральний орган виконавчої влади був би позбавлений можливості реалізовувати покладені на нього завдання, зокрема здійснювати ефективний розподіл фінансових ресурсів для пенсійного забезпечення; така ситуація не відповідала б принципу юридичної визначеності у правовідносинах щодо пенсійного забезпечення у солідарній системі.

Отже, доводи позивача про те, що про порушення своїх прав він дізнався з листа відповідача від 07.12.2020 за № 3641/0/5-20/29, суд вважає безпідставними, оскільки отримання такого листа не змінює момент, з якого позивач повинен був дізнатись про порушення своїх прав, а свідчить лише про час, коли він почав вчиняти дії щодо реалізації свого права і ця дата не пов`язується та не змінює початок перебігу строку звернення до суду.

Аналіз практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) свідчить про те, що у процесі прийняття рішень стосовно поновлення строків звернення до суду або оскарження судового рішення, ЄСПЛ виходить із наступного: 1) поновлення пропущеного строку звернення до суду або оскарження судового рішення є порушенням принципу правової визначеності, відтак у кожному випадку таке поновлення має бути достатньо виправданим та обґрунтованим; 2) поновленню підлягає лише той строк, який пропущений з поважних причин, внаслідок непереборних, незалежних від волі та поведінки особи обставин; 3) оцінка поважності причин пропуску строку має здійснюватися індивідуально у кожній справі; 4) будь-які поважні причини пропуску строку не можуть розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення строку; 5) необхідно враховувати тривалість пропуску строку, а також можливі наслідки його відновлення для інших осіб.

За таких обставин обґрунтованими є висновками судів попередніх інстанцій про те, що позивач пропустив строк звернення до суду з цим позовом, не навівши при цьому поважних та об`єктивних причин пропуску вказаного строку.

Так, колегія суддів наголошує, що поважними причинами пропуску строку звернення до суду можуть бути визнані ті обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи та пов`язані з дійними істотними перешкодами та труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.

До того ж, Суд вважає, що чітко визначені та однакові для всіх учасників справи строки звернення до суду, здійснення інших процесуальних дій є гарантією забезпечення рівності сторін та інших учасників справи. А для цього має бути також виконано умову щодо недопустимості безпідставного поновлення судами пропущеного строку.

Отже, Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для застосування приписів КАС України щодо визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними, а відтак і про повернення цього позову в частині позовних вимог за 2011-2019 роки.

Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального чи порушення норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з їх висновками.

Всі інші доводи, які наводяться скаржником в касаційній скарзі, не свідчать про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального або матеріального права при прийнятті оскаржуваних рішень.

Статтею 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права

Аналіз зазначених обставин справи та наведених правових норм дають підстави для висновку Суду, що суд першої та апеляційної інстанцій правильно та повно встановили всі обставини справи, правильно застосували норми матеріального права, не допустили порушень норм процесуального права.

З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо повернення адміністративного позову в частині позовних вимог є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд,

ПОСТАНОВИВ :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2021 року у справі № 420/718/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя - доповідач В. М. Бевзенко

Судді А. А. Єзеров

С. М. Чиркін