Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 липня 2021 року

м. Київ

справа № 260/20/19

адміністративне провадження № К/9901/26404/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Стрелець Т.Г., Рибачука А.І.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №260/20/19

за позовом Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Проспект Свободи 30"

до Ужгородської міської ради

про визнання протиправним та скасування рішення

за касаційною скаргою Ужгородської міської ради на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019 (колегія у складі: головуючого судді Большакової О.О., суддів Багрія В.М., Глушка І.В.),-

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2019 року Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Проспект Свободи 30" звернулося до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Ужгородської міської ради, в якій просило:

- визнати протиправним та скасувати рішення Ужгородської міської ради від 28.08.2018 №1212 "Про внесення змін у детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Марії Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги".

2. Позовні вимоги мотивує тим, що 28.08.2018 відповідачем було прийнято рішення №1212 "Про внесення змін у детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Марії Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги" у відповідності до пункту 1 якого вирішено внести зміни до детального плану території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Марії Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги, затвердженого рішенням міської ради від 06.04.2018 №1050 "Про затвердження містобудівної документації". Вказане рішення позивач вважає протиправним, оскільки жодної з підстав передбачених Порядком №290 та ДБН Б.1.1-14:2012 для внесення змін до детального плану території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Марії Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги не було.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 15.04.2019 у задоволенні позову відмовив.

4. Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Ужгородської міської ради від 28.08.2018 №1212 "Про внесення змін у детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Марії Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги" не змінює меж прибудинкових територій ОСББ , а відтак не створює, не змінює і не припиняє прав та обов`язків позивача та відповідно заявлені позовні вимоги ОСББ є безпідставними. Таким чином, дії органу місцевого самоврядування при прийнятті оскаржуваного рішення не порушують права та/або охоронювані законом інтереси особи в публічно - правових правовідносинах, оскільки не створюють жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни чи припинення її прав та не породжують для неї будь-яких обов`язків.

5. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 01.08.2019 рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 15.04.2019 скасував та прийняв нову постанову, якою позовні вимоги задовольнив. Визнав протиправним та скасував рішення Ужгородської міської ради від 28.08.2018 №1212 "Про внесення змін у детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги ".

6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, апеляційний суд зазначив, що чинним законодавством чітко передбачено процедуру прийняття рішень органом місцевого самоврядування щодо затвердження детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Тобто, внесенню змін до затвердженого детального плану території має передувати розроблення і оприлюднення містобудівної документації та громадське обговорення. Разом з тим, Ужгородська міська рада 28.08.2018, враховуючи висновки робочої групи щодо визначення прибудинкових територій багатоквартирної забудови по проспекту Свободи, вулицях Вілмоша Ковача і Перемоги , прийняла рішення про внесення змін до детального плану території, затвердженого рішенням міської ради №1050 від .06.04.2018. При цьому, у зазначеному рішенні не вказано, які саме зміни було внесено. Натомість другим пунктом вказаного рішення зобов`язано управління містобудування та архітектури організувати розроблення містобудівної документації та забезпечити проведення громадських слухань. Отже, аналіз вказаного документу дає підстави вважати, що відповідачем було порушено алгоритм внесення змін до вже затвердженого детального плану території, тобто прийнятим рішенням внесені зміни без розроблення проекту та його обговорення. Отже, міська рада прийняла рішення про внесення змін до містобудівної документації, однак без зазначення яких саме, в чому вони полягають. Оскільки оскаржуване рішення про внесення змін до детального плану території фактично не встановлює, які саме зміни були прийняті і порушено процедуру внесення змін до містобудівної документації, таке не відповідає вимогам, встановленим чинним законодавством та є протиправним.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. 16.09.2019 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Ужгородської міської ради на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019, в якій скаржник просить скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначає рішення XXVI сесії VII скликання Ужгородської міської ради від 28.08.2018 № 1212 "Про внесення змін у детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Марії Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги " наразі жодним чином не зачіпає прав та інтересів позивача, оскільки жодних змін до детального плану території, зокрема, зміну меж прибудинкових територій не здійснено, що підтверджується листом управління містобудування та архітектури 28.02.2019 № 31/01-13. Настання правових наслідків чи зміна, припинення правовідносин постане в даному випадку після прийняття міською радою рішення про затвердження містобудівної документації - детального плану території, а не після рішення міської ради про внесення змін, яке тільки передує процесу розробки містобудівної документації.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. 16.09.2019 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.

10. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.09.2019, визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя (суддя-доповідач) Стеценко С.Г., судді Стрелець Т.Г., Рибачук А.І.

11. Ухвалою Верховного Суду від 18.09.2019 вказану касаційну скаргу залишено без руху та встановлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків шляхом зазначення належного обґрунтування наявності підстав для поновлення строку на касаційне оскарження та надання документа про доплату судового збору.

12. Скаржником вимоги ухвали суду про залишення касаційної скарги без руху виконано та усунуто зазначені в ній недоліки.

13. Ухвалою Верховного Суду від 17.12.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Ужгородської міської ради на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019 у справі № 260/20/19 за позовом Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Проспект Свободи 30" до Ужгородської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення.

14. Ухвалою Верховного Суду від 13.07.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 14.07.2021.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 06.04.2018 рішенням Ужгородської міської ради №1050 "Про затвердження містобудівної документації" затверджено містобудівну документацію - детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги (а.с. 17).

16. Разом з тим, 19.04.2018 колективним зверненням за № 01-11/2405 депутати Ужгородської міської ради повідомили про численні скарги мешканців будинків 20, 22 , 24 , 26 , 28 , 30 , 34 , 36 , 38 , 40 по пр. Свободи, вул. Перемоги (Капушанської), 35 , вул. К. Вілмоша, 13, 15 та з проханням розглянути можливість внесення змін до рішення міської ради 06.04.2018 № 1050 "Про затвердження містобудівної документації". (а.с. 57). До вказаного звернення додано копію колективної заяви мешканців багатоквартирних будинків та їх представників (голів ОСББ) будинків: по вул. Перемоги 35 , Вілмоша Ковача 13,15 ; проспекту Свободи 20, 24, 28, 38 , 32, 22 (а.с. 58-63).

17. Враховуючи вказане звернення, розпорядженням міського голови №210 від 15.05.2018 "Про робочу групу" утворено робочу групу з метою врегулювання ситуації щодо визначення прибудинкових територій багатоквартирної забудови по проспекту Свободи, вулицях Вілмоша Ковача і Перемоги (а.с. 65).

18. У подальшому, з урахуванням висновків робочої групи (відповідно до Протоколу засідання від 16.10.2018 (а.с. 69-71)) прийняте рішення XXVI сесії VII скликання Ужгородської міської ради № 1212 від 28.08.2018 "Про внесення змін у детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги".

19. Згідно цього рішення було внесено зміни до детального плану території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги, затвердженого рішенням міської ради №1050 від 06.04.2018 "Про затвердження містобудівної документації". Також, зобов`язано замовника (управління містобудування та архітектури) організувати розроблення містобудівної документації у порядку, визначеному наказом Мінрегіонбуду від 16.11.2011 №290, забезпечити проведення громадських слухань та подати на затвердження міською радою".

20. Вважаючи рішення Ужгородської міської ради від 28.08.2018 №1212 "Про внесення змін у детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Марії Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги" протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

22. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

24. Відповідно до статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

25. Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

26. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

27. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

28. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постановах Верховного Суду від 21.10.2019 у справі № 522/22780/16-а, від 26.11.2019 у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 21.12.2019 у справі № 826/14366/15, від 04.03.2020 № 450/1236/17.

29. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

30. В пунктах 3 та 7 статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що:

- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

31. Відповідно до статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

32. Аналіз положень статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" дає можливість стверджувати, що детальний план у межах населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту. Затверджуючи своїм рішенням детальний план у межах населеного пункту, місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

33. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу є їхнє коло, адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати юридичне значення).

34. Рішення місцевої ради щодо затвердження детального плану у межах населеного пункту та внесення змін у детальний план стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб є ознакою нормативності.

35. Зважаючи на викладене, оскаржуване рішення Ужгородської міської ради від 28.08.2018 №1212 "Про внесення змін у детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Марії Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги" є нормативно-правовим актом.

36. Колегія суддів зауважує, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано статтею 264 КАС України.

37. Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України встановлено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

38. Згідно з положеннями частин четвертої-десятої цієї статті у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження. Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

39. Відповідно до частин першої та другої статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

40. Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів зауважує, що для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності" від 10.06.1997 № 503/97, "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені "Офіційний вісник України" від 13.12.1996 № 1207/96.

41. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

42. Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відповідача відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, а відтак вирішуючи цей спір суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акту і не врахували прав та інтересів усіх заінтересованих осіб, на яких поширюється його дія, та які не були належним чином повідомлені про судовий розгляд справи.

43. Колегія суддів наголошує, що, зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

44. Опублікування резолютивної частини рішення, яким визнано нормативно-правовий акт протиправним і нечинним, після набрання ним законної сили, у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, унеможливлює подальшу дію оскаржуваного нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта. При цьому нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

45. Таким чином, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування КАС України передбачена спеціальна процедура, відмінна до тієї, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки.

46. На цій підставі колегія суддів дійшла висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи.

47. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

48. Суд не оцінює інші доводи, викладені позивачем у касаційній скарзі, оскільки без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

49. Під час нового розгляду суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними статтею 264 КАС України, та прийняти законне і обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.

50. Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 264, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Ужгородської міської ради задовольнити.

2. Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 15.04.2019 та Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019 скасувати, а справу №260/20/19 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді|С.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець А.І. Рибачук |