Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 лютого 2021 року

м. Київ

справа № 640/14623/20

адміністративне провадження № К/9901/34243/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Бевзенка В.М., Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 640/14623/20

за позовом ОСОБА_1

до Державної служби якості освіти України,

третя особа - Спеціалізована школа ІІ-ІІІ ступенів № 159 з поглибленим вивченням англійської мови м. Києва,

про визнання протиправними та скасування наказу і посвідчення на перевірку, визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою адвоката Вітко Олександра Юрійовича в інтересах ОСОБА_1

на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2020 року (у складі судді Скочок Т.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року (у складі колегії суддів: Губської Л.В., Карпушової О.В., Степанюка А.Г.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної служби якості освіти України (далі - відповідач), за участю третьої особи - Спеціалізована школа ІІ-ІІІ ступенів № 159 з поглибленим вивченням англійської мови м. Києва (далі - третя особа, СШ № 159), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби якості освіти України про позапланову перевірку Спеціалізованої школи ІІ-ІІІ ступенів № 159 з поглибленим вивченням англійської мови м. Києва від 26 листопада 2019 року № 01-12/96;

- визнати протиправним та скасувати посвідчення (направлення) № 01-37/33 Державної служби якості освіти України;

- визнати протиправними дії Державної служби якості освіти України щодо призначення та проведення заходу державного нагляду (контролю) позапланової виїзної перевірки, здійсненої на підставі наказу від 26 листопада 2019 року № 01-12/96 та посвідчення (направлення) № 01-37/33 у період з 27 по 29 листопада 2019 року у Спеціалізованій школі ІІ-ІІІ ступенів № 159 з поглибленим вивченням англійської мови м. Києва.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що обставини щодо проведення Державною службою якості освіти України позапланового заходу державного нагляду (контролю) Спеціалізованої школи ІІ-ІІІ ступенів № 159 з поглибленим вивченням англійської мови м. Києва стосується прав позивача на працю. Крім того, за твердженням позивача, у спірному наказі не зазначено предмет перевірки, у відповідача відсутні повноваження на зобов`язання надавати вказівки, видавати накази чи розпорядження позивачу, як директору школи, з урахуванням того, що направлення на проведення перевірки містить підставу для її проведення, не передбачену положеннями Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" 05 квітня 2007 року № 877-V (далі- Закон № 877-V).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року, провадження у справі закрито.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач звернувся до адміністративного суду з метою захисту своїх трудових прав внаслідок незаконного, на його думку, звільнення, з огляду на результати перевірки, проведеної на підставі оскаржуваного наказу. Вказане у своїй сукупності свідчить про існування трудового спору, що виключає розгляд даної справи у порядку адміністративного судочинства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, адвокат Вітко Олександр Юрійович в інтересах ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 14 грудня 2020 року.

Ухвалою Верховного Суду від 22 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/14623/20, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.

Учасники справи до суду касаційної інстанції письмових клопотань не подавали.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Державною службою якості освіти України прийнято наказ від 26 листопада 2019 року № 01-12/96 "Про позапланову перевірку спеціалізованої школи ІІ-ІІІ ступенів № 159 з поглибленим вивченням англійської мови м. Києва", яким, відповідно до Закону № 877-V, підпункт 7 пункту 4 Положення про Державну службу якості освіти України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 14 березня 2018 року № 168 (далі - Постанова КМУ № 168), з метою розгляду звернення ОСОБА_2 , погодження Міністерства освіти і науки України від 18 жовтня 2019 року № 1/12-5615, визначено здійснити у період з 27 по 29 листопада 2019 року позапланову виїзну перевірку Спеціалізованої школи ІІ-ІІІ ступенів № 159 з поглибленим вивченням англійської мови м. Києва з питань додержання вимог законодавства у сфері загальної середньої освіти.

На підставі цього наказу Державною службою якості освіти України видано посвідчення (направлення) № 01-37/33, а також складено акт від 29 листопада 2019 року № 01-12/96-02-06/1 за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері загальної середньої освіти.

В подальшому, на підставі висновків перевірки позивача звільнено з посади директора школи як такого, що не відповідає займаній посаді.

Наведене обумовило звернення позивача до суду з даним позовом

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та вважає, що даний спір є публічно-правовим, адже оскаржуються правові відносини, які виникли у зв`язку з призначенням спірної перевірки та законністю її проведення, а не у зв`язку з законністю проведення атестації чи звільнення позивача.

20 січня 2021 року від відповідача надійшло заперечення, в якому Державна служба якості освіти України просить відмовити в задоволенні касаційної скарги та залишити рішення попередніх інстанцій без змін, оскільки наведені позивачем доводи, нібито про порушення його публічних прав та інтересів є абстрактними та свідчать лише про його незгоду зі звільненням з посади директора школи № 159, що не є тотожними порушенню публічних прав та інтересів.

НОРМИ ПРАВА ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про вирішення питання правомірності наказу Державної служби якості освіти України про позапланову перевірку Спеціалізованої школи ІІ-ІІІ ступенів №159 з поглибленим вивченням англійської мови м. Києва від 26 листопада 2019 року №01-12/96, виданого на його підставі посвідчення (направлення) № 01-37/33 та реалізації даного наказу шляхом призначення та проведення перевірки Спеціалізованої школи ІІ-ІІІ ступенів №159 з поглибленим вивченням англійської мови м. Києва, яка призначена та проведена на підставі положень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", про що безпосередньо зазначено в оскаржуваному наказі.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 ставить питання щодо правомірності наказу та його реалізації, внаслідок чого, на його думку, відбулося звільнення його з посади директора СШ №159.

Крім того, як зазначає позивач у касаційній скарзі, даний позов подано ним до суб`єкта владних повноважень, оскільки між ними виник публічно-правовий спір щодо оскарження актів індивідуальної дії, внаслідок яких порушується право та законний інтерес позивача.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання. Натомість треті особи таким правом, у силу наведеного, не наділені.

Колегія суддів Верховного Суду із цим висновком погоджується та зазначає, що оскаржуваний наказ та проведення перевірки стосується безпосередньо Спеціалізованої школи ІІ-ІІІ ступенів №159 з поглибленим вивченням англійської мови м. Києва, яка є окремою юридичною особою, а тому позивач фактично не є учасником правовідносин, які виникли внаслідок прийняття та реалізації оскаржуваного наказу Державної служби якості освіти України про позапланову перевірку Спеціалізованої школи ІІ-ІІІ ступенів №159 з поглибленим вивченням англійської мови м. Києва від 26 листопада 2019 року №01-12/96.

Так, Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є нормативно-правовим актом, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Приписами статті 21 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" врегульовано порядок оскарження рішень органів державного нагляду (контролю), згідно з яким, суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) (ч. 1 ст. 21 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності").

У той же час, у силу статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", третіми особами є юридичні та фізичні особи (адвокати, аудитори, громадські об`єднання в особі їх уповноважених представників, уповноважені представники організації роботодавців, їх об`єднань та інші), які залучаються суб`єктами господарювання або органами державного нагляду (контролю) в ході здійснення заходів державного нагляду (контролю).

Треті особи мають право: бути присутніми під час здійснення заходів державного нагляду (контролю); знайомитися з документами та матеріалами, що стосуються здійснення державного нагляду (контролю); представляти інтереси суб`єктів господарювання перед органами державного нагляду (контролю) в порядку, встановленому законом; здійснювати інші дії в інтересах суб`єктів господарювання у встановленому законом порядку (ч. 2 ст. 20 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності").

З аналізу наведених законодавчих положень вбачається, що право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання. Натомість треті особи таким правом, у силу наведеного, не наділені.

Таким чином, з позовом у цій справі звернулася фізична особа - ОСОБА_1 , який фактично у межах спірної перевірки виступав у якості третьої особи, відтак позовна заява у даній справі подана особою, яка не має права на звернення до суду з таким позовом.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України у публічно-правових спорах фізичної особи із суб`єктом владних повноважень такий спір виникає у зв`язку з виконанням або невиконанням суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій відносно цієї особи.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідач у цій справі - Державна служба якості освіти України - не здійснювала відносно позивача ОСОБА_1 жодних публічно-владних управлінських функцій. Звільнення скаржника, як такого, що не відповідає займаній посаді, відбулося на підставі наказу, що прийнятий відповідно до висновків проведеної перевірки.

Колегія суддів зазначає, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень має особа, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Таким чином, оскаржуваний наказ Державної служби якості освіти України є актом індивідуальної дії, який не порушує безпосередніх конкретних прав чи обов`язків позивача, а отже, не породжує для нього права на захист, тобто права на звернення до суду із цим адміністративним позовом.

Аналогічну правову позицію (щодо належного суб`єкта оскарження актів індивідуальної дії) Велика Палата Верховного Суду, висловила, зокрема, у постановах від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18, від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19 та від 08 квітня 2020 року у справі № 9901/580/19.

Враховуючи те, що між позивачем та відповідачем відсутній юридичний спір, що, своєю чергою, не породжує для позивача й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом, суди першої та апеляційної інстанції дійшли правильного висновку про наявність підстав для закриття провадження у цій справі.

Колегія суддів зазначає, що для ефективного захисту порушених прав необхідно, щоб існував чіткий зв`язок між стверджуваним порушенням та способом захисту прав або інтересів.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 травня 2020 року у справі № 9901/491/19, від 20 травня 2020 року у справі № 580/2623/19.

До того ж суд бере до уваги, що справа про незаконне звільнення та поновлення на роботі ОСОБА_1 наразі перебуває на розгляді у Солом`янському районному суді м. Києва, де ухвалою від 17 липня 2020 року у справі № 760/15291/20 відкрито позовне провадження в цивільній справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту освіти і науки Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Управління освіти Солом`янської районної в місті Києві державної адміністрації, третя особа: спеціалізована школа II-III ступенів № 159 з поглибленим вивченням англійської мови м. Києва про визнання незаконним та скасування рішення атестаційної комісії, про визнання незаконним та скасування наказу щодо затвердження результатів атестації в частині, що стосується позивача, про визнання незаконним та скасування наказу про звільнення, про поновлення на роботі, про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, про стягнення моральної шкоди.

Суд також вважає за необхідне зазначити, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов`язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене "право на суд" разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Ґолдер проти Сполученого Королівства" ("Golder v. the United Kingdom"), заява № 4451/70, п. 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі "Станєв проти Болгарії" ("Stanev v. Bulgaria"), заява № 36760/06, п. 230).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

У відповідності до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу адвоката Вітко Олександра Юрійовича в інтересах ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: В.М. Бевзенко

Н.В. Коваленко