- ст. 242 КАС
- ст. 341 КАС
- ст. 328 КАС
- ст. 6 КАС
Оцінка висновків судів попередніх інстанції доводів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Показати мотиви повністю
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 1 липня 2019 та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2019 року не відповідають, а доводи касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.
Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; геологічного вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промисловою розробкою родовищ); задоволення інших потреб.
Відповідно до статті 19 вказаного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України. Згідно з частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовані Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 (далі - Порядок №615).
Відповідно до пункту 10 Порядку №615 невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.
Відповідно до пункту 22 цього ж Порядку № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди з підстав, передбачених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення; 4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища; 5) наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції".
Пунктом 23 Порядку №615 визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Частиною сьомою статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 6 вересня 2005 року №2806-IV (далі - Закон №2806-IV) визначено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення. Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.
Відповідно до частин першої, другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
З огляду на те, що ТОВ "Габро" не надало згоду на припинення права користування надрами і від нього не надходила будь-яка інформація відносно вказаного питання, то суди попередніх інстанцій вірно зазначили, що наявні підстави для припинення цього права в судовому порядку.
Верховним Судом України у постановах від 25 червня 2011 року у справі № 21-36а11, від 19 вересня 2011 року у справі № 21-164а11 та від 10 грудня 2013 року у справі № 21-450а13, а також Верховним Судом ід 10 травня 2018 року у справі № 802/4846/13-а та від 26 червня 2018 року у справі № 802/923/14-а було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку; уразі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
У даній справі судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 8 лютого 2002 року №2627 та, як наслідок, звернення позивача до суду з даним позовом, стало неусунення відповідачем порушень, зазначених у приписі від 23 серпня 2018 року.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у процесі судового розгляду позивач не довів існування підстав для припинення права користування надрами, передбачених пунктами 4, 5, 6 частини першої статті 26 Кодексу України про надра та частиною сьомою статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Однак, з такими висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів Верховного Суду не погоджується, виходячи із наступного.
Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову, виходили з того, що припис позивача від 23 серпня 2018 року не містить вимог усунення надрокористувачем порушень, зазначених в акті від 21 серпня 2018 року №06-02/25/2018-51/п (155), однак зазначені висновки судів суперечать обставинам справи, які були встановлені ними під час судового розгляду.
Так, судами попередніх інстанцій було встановлено, що з метою проведення планової перевірки, 21 серпня 2018 року службовими особами Держгеонадра здійснено виїзд за юридичною адресою відповідача, зазначеною в спеціальних дозволах на користування надрами №2627 від 8 лютого 2002 року (34553, Рівненська обл., Сарненський р-н., с. Ясногірка, вул. Лісова, 1), однак у проведенні перевірки було відмовлено, у зв`язку з відсутністю директора ТОВ "Габро", який знаходився на лікарняному та неможливості надання матеріалів, необхідних для перевірки, чим порушено статтю 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та пункт 5.3 Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами №2627 від 8 лютого 2002 року, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадра для здійснення державного геологічного контролю. Додатково проведено виїзд за місцезнаходженням Ясногірського родовища та встановлено, що кар`єр затоплений водою, роботи з видобутку і вивозу корисних копалин не проводяться, будь-яка гірничо-видобувна техніка на родовищі відсутня. Вказані обставини зафіксовані позивачем в акті від 21 серпня 2018 року №06-02/25/2018-51/п (155).
Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі акта від 21 серпня 2018 року №06-02/25/2018-51/п (155) позивачем 23 серпня 2018 року складено припис №795-14/06, яким відповідачу надано строк до 24 вересня 2018 для усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування; запропоновано у строк до 24 вересня 2018 року подати в письмовій формі до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра матеріали згідно з додатком №1, які підтверджують факт усунення порушень. Додатком №1 до припису від 23 серпня 2018 року №795-14/06 визначено перелік питань, які підлягають перевірці та відповідний перелік документів до них, однак відповідачем не було вчинено жодних дій щодо виконання зазначеного припису.
Згідно зі статтею 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає відповідний наказ, який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, і предмет перевірки, та на підставі якого оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, що підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) і засвідчується печаткою. Перед початком перевірки суб`єкта господарювання посадові особи, які проводять перевірку, пред`являють керівнику суб`єкта господарювання або уповноваженій ним особі направлення та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу, і надають суб`єкту господарювання копію направлення на перевірку, а також інформують цих осіб про мету перевірки. Крім того, цією ж нормою встановлено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Частиною першою статті 12 Закону №877-V встановлено, що невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що припис Держгеонадра від 23 серпня 2018 року №795-14/06 відповідачем не оскаржувався, а тому відповідно до статті 7 Закону №877-V є обов`язковим до виконання.
Крім того, ТОВ "Габро" не оскаржувався наказ Держгеонадра від 11 січня 2017 року №5 "Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень", яким відповідачу зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №2627 від 8 лютого 2002 року, у зв`язку з порушенням надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, та надано строк для усунення порушень.
Тобто, предметом спору у цій справі є не наказ Держгеонадра від 11 січня 2017 року №5 "Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень" та припис від 23 серпня 2018 року №795-14/06, а наявність або відсутність підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами від 8 лютого 2002 року №2627, наданого ТОВ "Габро".
Так, судами попередніх інстанцій було встановлено порушення відповідачем вимог статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та пункту 5.3 Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами №2627 від 8 лютого 2002 року, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадра для здійснення державного геологічного контролю. Крім того, судами було встановлено, що позивачем додатково проведено виїзд за місцезнаходженням Ясногірського родовища та встановлено, що кар`єр затоплений водою, роботи з видобутку і вивозу корисних копалин не проводяться, будь-яка гірничо-видобувна техніка на родовищі відсутня.
Тому, суди попередніх інстанцій, встановивши порушення відповідачем передбачених законодавством вимог користування надрами, помилково вдалися оцінювати припис від 23 серпня 2018 року №795-14/06 в частині формулювання вимог до відповідача щодо усунення зазначених порушень шляхом допуску службових осіб до перевірки ТОВ "Габро".
Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду доходить висновку, що відповідачем було порушено умови та порядок користування надрами, що є підставою для припинення користування надрами відповідно до пункту 5 статті 26 Кодексу України про надра та частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Висновки суду у цій справі узгоджуються із правовими висновками Верховного Суду, висловленими у подібних правовідносинах у постанові від 15 квітня 2020 року у справі №806/1285/16.
Також суд звертає увагу на те, що відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу, тому умови щодо їх використання є особливо суворими.
Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статі 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, Європейським судом з прав людини (далі також - Суд) у справі "Промислово-фінансовий Консорціум "Інвестиційно-металургійний Союз" проти України" (рішення від 26 червня 2018 року, заява №10640/05) було зазначено, що стаття 1 Першого протоколу до Конвенції включає в себе три норми: перша норма, викладена у першому реченні першого абзацу, носить загальний характер і проголошує принцип мирного володіння майном; друга норма, що міститься в другому реченні першого абзацу, стосується позбавлення власності і підпорядковує його певним умовам; третя норма, закріплена в другому абзаці, передбачає, що держави мають право, серед іншого, контролювати користування власністю відповідно до загальних інтересів. Друга і третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право на мирне володіння майном, повинні тлумачитися у контексті загального принципу, закріпленого першою нормою (пункт 184).
Суд також зазначив, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання органу влади у мирне володіння майном має бути законним: друге речення першого пункту надає право на позбавлення власності лише "на умовах, передбачених законом", а другий пункт визнає, що держава має право здійснювати контроль за користуванням майном шляхом введення в дію "законів". Більше того, верховенство права, один з основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції (пункт 185).
Крім того, Суд наголосив, що будь-яке втручання у здійснення права чи свободи, визнаних Конвенцією, має переслідувати законну ціль. Принцип "справедливого балансу", притаманний статті 1 Першого протоколу до Конвенції, сам по собі передбачає існування загального суспільного інтересу. До того ж, слід нагадати, що різні норми, закріплені у статті 1 Першого протоколу до Конвенції, не є окремими, тобто не пов`язаними між собою, та що друга і третя норми стосуються лише конкретних випадків. Одним із наслідків цього є те, що існування "суспільного інтересу", яке вимагається відповідно до другого речення, або "загального інтересу", посилання на яке міститься у другому пункті, випливає з принципу, встановленого у першому реченні, а отже втручання у здійснення права на мирне володіння майном у розумінні першого речення статті 1 Першого протоколу до Конвенції також повинно переслідувати мету у суспільному інтересі (пункт 187).
Постанови, на які посилаються мотиви
- Справа № 21-36а1125 червня 2011
- Справа № 21-164а1119 вересня 2011
- Справа № 21-450а1310 грудня 2013
- Справа № 802/923/14-а26 червня 2018
- Справа № 806/1285/1615 квітня 2020текст є у нас
Усього посилань: 5