Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 лютого 2020 року

Київ

справа №824/841/19-а

адміністративне провадження №К/9901/31742/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Калашнікової О.В.,

суддів: Білак М.В., Губської О.А.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №824/841/19-а

за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу,

за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 липня 2019 (прийняту судом у складі головуючого судді - Березіної Т.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді-Смілянця Е.С., суддів: Охрімчук І.Г., Капустинського М.М.),

ВСТАНОВИВ:

І Рух справи

1. В провадженні Чернівецького окружного адміністративного суду перебуває справа за позовом державного реєстратора Чернівецької міської ради Чернівецької області ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) до Міністерства юстиції України (далі - відповідач, Міністерство, Мін'юст), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області (далі - третя особа), про визнання протиправним та скасування наказу "Про скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень" №1571/5 від 24 травня 2019 року" (далі - наказ №1571/5, спірний наказ).

2. Разом із позовом ОСОБА_1 подала до суду заяву про забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії наказу Міністерства від 24 травня 2019 року №1571/5 в частині тимчасового блокування доступу державного реєстратора Чернівецької міської ради Чернівецької області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 2 (два) місяці до вирішення справи № 824/841/19-а по суті.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

3. Внаслідок розгляду скарги Головного управління Держеокадастру у Чернівецькій області на дії державного реєстратора Чернівецької міської ради Чернівецької області ОСОБА_1 Міністерством юстиції України винесено наказ "Про скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень" №1571/5 від 24 травня 2019 року, яким вирішено:

-скаргу Головного управління Держеокадастру у Чернівецькій області №0-24-0.72-1062/2-19 від 11 березня 2019 року, з доповненнями до неї №5-24-0.72-1902/2-19 від 25 квітня 2019 року, задовольнити у повному обсязі;

-скасувати рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 12 липня 2016 року №30416963, прийняте державним реєстратором Чернівецької міської ради Чернівецької області ОСОБА_1., на підставі якого до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено запис про інше речове право №15351093;

-тимчасово заблокувати доступ державному реєстратору Чернівецької міської ради Чернівецької області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 2 (два) місяці;

-виконання пункту 2 наказу покласти на Департамент державної реєстрації та нотаріату;

-виконання пункту 3 наказу покласти на державне підприємство "Національні інформаційні системи".

ІІІ ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

4. Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду ід 24 липня 2019 року заяву ОСОБА_1 про забезпечення адміністративного позову задоволено. Зупинено дію наказу Міністерства юстиції України №1571/5 від 24 травня 2019 року в частині тимчасового блокування державному реєстратору Чернівецької міської ради Чернівецької області ОСОБА_1 до державного реєстру речових прав на нерухоме майно до вирішення справи по суті заявлених позовних вимог.

5. Задовольняючи заяву про забезпечення адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що спірним наказом не вирішено питання про передачу на розгляд суб`єкту державної реєстрації прав, що забезпечує зберігання реєстраційних справ у паперовій формі, документів, що подані для проведення реєстраційних дій та перебувають на розгляді у державного реєстратора Чернівецької міської ради Чернівецької області ОСОБА_1, що створює реальну загрозу притягнення позивача до юридичної відповідальності за порушення порядку та строків розгляду заяв про державну реєстрацію, що не були розглянуті на момент прийняття рішення в частині тимчасового блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та порушує права та інтереси інших осіб, які звернулись до позивача з заявами про вчинення реєстраційних дій, внаслідок фактичної неможливості розпоряджатись своїм майном, завершити процедуру реєстрації шляхом звернення до іншого суб`єкта реєстрації прав.

6. Також суд першої інстанції зауважив, що фактично блокування доступу до Реєстру відбуватиметься і після сплину 2 місячного строку, який вказано в спірному наказі, оскільки, згідно з Порядком реалізації експериментального проекту з організації визначення професійної компетентності осіб, які мають намір здійснювати функції державного реєстратора прав на нерухоме майно та/або державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №860 від 24 жовтня 2018 року (далі Порядок №860), у разі прийняття рішення про тимчасове блокування доступу державному реєстратору, відновлення такого доступу здійснюється за умови надання сертифіката про підтвердження професійної компетентності у відповідній сфері державної реєстрації.

7. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 липня 2019 року залишено без змін.

8. Суд апеляційної інстанції зазначив про правомірність висновку суду першої інстанції стосовно того, що невжиття заходів забезпечення позову може призвести до настання негативних наслідків для позивача, у вигляді припинення трудових відносин із ним за невиконання посадових обов`язків та для інших осіб, які звернулися до позивача із заявами з метою вчинення ним реєстраційних дій.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)

9. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Міністерство юстиції України звернулось із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просило в скасувати оскаржувані судові рішення та постановити нове рішення про відмову у задоволенні заяви позивача про забезпечення адміністративного позову.

10. На думку відповідача, оскаржувані судові рішення прийняті судами першої та апеляційної інстанцій з грубим порушенням норм процесуального права та з мотивів, які повністю не відповідають обставинам справи.

11. Також представник позивача вказав, що фактично суди попередніх інстанцій, задовольняючи заяву про забезпечення позову, ухвалили рішення по справі, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.

12. Головним управлінням Держгеокадастру у Чернівецькій області подано до Верховного Суду пояснення щодо касаційної скарги відповідача, в яких просило про задоволення скарги в повному обсязі.

13. У своїх поясненнях третя особа зазначила, що при винесенні оскаржуваних рішень судами жодним чином не було проаналізовано усі матеріали справи та не проведено правову оцінку правомірності прийнятого рішення, суди не зазначили об'єктивні докази, що свідчили б про існування очевидної небезпеки заподіяної шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в цій адміністративній справі та не можливості захисту прав, свобод та інтересів без вжиття таких заходів. Також на думку представника третьої особи судом фактично ухвалюється рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.

V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

14. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15. Відповідно до частин першої та другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Згідно з частинами першою третьою статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1)зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов'язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Не допускається забезпечення позову шляхом: 1) зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та встановлення для них заборони або обов'язку вчиняти певні дії; 2) зупинення рішень Фонду гарантування вкладів фізичних осіб щодо призначення уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та щодо здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку, встановлення заборони або обов'язку вчиняти певні дії уповноваженій особі Фонду гарантування вкладів фізичних осіб або Фонду гарантування вкладів фізичних осіб при здійсненні тимчасової адміністрації або ліквідації банку; 3) зупинення рішень уповноваженого центрального органу з питань цивільної авіації щодо призупинення дії або анулювання сертифікатів, схвалень, допусків; 4) зупинення рішень Національного банку України, актів Національного банку України, а також встановлення для Національного банку України заборони або обов'язку вчиняти певні дії; 5) зупинення дії рішення суб'єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов'язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.

16. Статтею 154 КАС України передбачено, що заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Суд, розглядаючи заяву про забезпечення позову, може викликати особу, яка подала заяву про забезпечення позову, для надання пояснень або додаткових доказів, що підтверджують необхідність забезпечення позову.

У виняткових випадках, коли наданих заявником пояснень та доказів недостатньо для розгляду заяви про забезпечення позову, суд може призначити її розгляд у судовому засіданні з повідомленням заінтересованих сторін у встановлений судом строк.

Залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково.

Про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу.

В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання. Суд може також зазначити порядок виконання ухвали про забезпечення позову.

Ухвалу про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову може бути оскаржено. Оскарження ухвали про забезпечення позову не зупиняє її виконання, а також не перешкоджає подальшому розгляду справи.

Оскарження ухвали про скасування забезпечення позову або про заміну одного заходу забезпечення позову іншим зупиняє виконання цієї ухвали.

17. Частинами першою, другою статті 37 Закону України від 1 липня 2004 року "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (далі - Закон N 1952-IV) передбачено, що рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України, його територіальних органів або до суду.

Міністерство юстиції України розглядає скарги:

1) на рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав (крім випадків, коли таке право набуто на підставі рішення суду, а також коли щодо нерухомого майна наявний судовий спір);

2) на рішення, дії або бездіяльність територіальних органів Міністерства юстиції України.

Територіальні органи Міністерства юстиції України розглядають скарги:

1) на рішення (крім рішення про державну реєстрацію прав), дії або бездіяльність державного реєстратора;

2) на дії або бездіяльність суб'єктів державної реєстрації прав.

Територіальний орган Міністерства юстиції України розглядає скарги щодо державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації прав, які здійснюють діяльність у межах території, на якій діє відповідний територіальний орган.

18. Пунктом 1 частини другої статті 37-1 Закон N 1952-IV) передбачено, що за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.

19. Відповідно до абзацу 3 частини третьої статті 37-1 Закон N 1952-IV у разі прийняття рішення про тимчасове блокування або анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав, скасування акредитації суб'єкта державної реєстрації прав Міністерство юстиції України вирішує питання про передачу на розгляд суб'єкту державної реєстрації прав, що забезпечує зберігання реєстраційних справ у паперовій формі, документів, що подані для проведення реєстраційних дій та перебувають на розгляді у відповідного державного реєстратора, акредитованого суб'єкта державної реєстрації прав.

ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Частинами першою - третьою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

21. Враховуючи наведені норми статей 150, 151 КАС України, забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті визначених законом заходів з метою створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.

22. Слід зазначити, що підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

23. Згідно з частиною другою статті 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.

24. Відповідно до частини шостої статті 154 КАС України в ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.

25. Отже, ухвала про забезпечення позову повинна бути судом вмотивована, а саме із зазначенням: 1) висновків про існування: обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду, або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі; 2) в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача.

26. При розгляді заяви про забезпечення позову суд повинен з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

27. Відтак, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.

28. З матеріалів справи вбачається та встановлено судами попередніх інстанцій, що позивач звернувся до суду із заявою про вжиття заходів забезпечення позову у зв'язку із прийняттям наказу, яким, зокрема, заблоковано доступ державному реєстратору Чернівецької міської ради Чернівецької області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 2 (два) місяці.

29. В обґрунтування поданої заяви ОСОБА_1 вказала, що виконання спірного наказу може спричинити значну шкоду реалізації її конституційного права на працю, також будуть порушені інтереси інших осіб, які звернулись до позивача із заявами про вчинення реєстраційних дій, внаслідок фактичної неможливості розпоряджатись своїм майном, завершити процедуру реєстрації шляхом звернення до іншого суб'єкта реєстраційних справ. Окрім того, на думку позивача, фактичне блокування доступу до реєстру відбуватиметься і після сплину двомісячного строку, позивачу необхідно буде отримати сертифікат про підтвердження професійної компетенції у відповідній сфері державної реєстрації.

30. Однак, колегія суддів вважає такі доводи позивача необґрунтованими, з огляду на наступне.

31. Верховний Суд наголошує, що інститут забезпечення адміністративного позову дійсно є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі. Однак, застосовуючи такий інститут, необхідно перш за все враховувати його мету та запобігати вирішенню спору у справі шляхом задоволення заяви про забезпечення позову.

32. У справі, що розглядається блокуванню доступу державного реєстратора до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (далі - Реєстр) було застосовано внаслідок задоволення Мін'юстом скарги Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області, відповідно до якої позивачем здійснено реєстраційну дію із порушенням вимог чинного законодавства.

33. Верховний Суд наголошує, що суди попередніх інстанцій, задовольнивши заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову, фактично надали доступ до Реєстру особі, яка вчиняла реєстраційні дії не дотримуючись вимог чинного законодавства. У свою чергу, є необґрунтованими доводи позивача стосовно порушення її конституційного права на працю, оскільки блокування доступу було застосовано Мін'юстом як превентивний захід не вчинення ОСОБА_1 своїх службових обов'язків із порушенням вимог законодавства.

34. Викладене свідчить про непропорційність та неспівмірність застосованих судом заходів забезпечення позову, а отже і про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень.

35. Верховний Суд зазначає про необґрунтованість висновків судів щодо невиконання Мін'юстом, при винесенні спірного наказу, обов'язку передачі матеріалів відповідно до статті 37-1 Закону N 1952-IV, оскільки статтею 37-1 врегульовано питання здійснення відповідачем контролю за результатами моніторингу реєстраційних дій. Однак, у справі, що розглядається спірний наказ винесено саме за результатом розгляду скарги Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області відповідно до статті 37 Закону N 1952-IV.

36. Також є неправомірними висновки судів першої та апеляційної інстанції стосовно порушення прав позивача внаслідок збільшення строку блокування доступу до Реєстру відповідно до Порядку № 860. Пунктом 2 Порядку №860, що був чинний на момент виникнення спірних правовідносин та прийняття судових рішень судами попередніх інстанцій, передбачено, що визначення професійної компетентності в обов'язковому порядку здійснюється, зокрема, щодо державних реєстраторів, стосовно яких Мін'юстом прийнято рішення про тимчасове блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та/або Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, перед відновленням їм доступу до відповідного Реєстру.

37. Тобто, тривалість блокування доступу державного реєстратора до Реєстру може бути збільшена , саме за для визначення професійної компетенції державного реєстратора.

38. Також, задовольняючи 24 липня 2019 року заяву позивача про забезпечення позову у вигляді призупинення дії спірного наказу в частині блокування доступу позивача до Реєстру, суди першої та апеляційної інстанцій залишили поза увагою те, що такі міри прийняті судом по закінченню двомісячного строку, на який було здійснено блокування.

39. Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій надано неправильну правову оцінку підставам застосування заходів забезпечення адміністративного позову, заявленим у заяві про забезпечення позову, на відповідність їх вимогам частини другої статті 150 КАС України і, як наслідок, застосовано заходи забезпечення позову без наявності хоча б однієї з підстав, визначених частиною другою статті 150 КАС України.

40. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

41. Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову. Оскільки судами першої та апеляційної інстанції були порушені норми процесуального права, ухвала Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 липня 2019 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року підлягають скасуванню.

42. Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.

2. Ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 липня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року у справі №824/841/19-а - скасувати.

3. Постановити нову постанову, якою відмовити у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

О.В. Калашнікова

М.В. Білак

О.А. Губська

Судді Верховного Суду