Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 вересня 2019 року

Київ

справа №802/4083/15-а

адміністративне провадження №К/9901/14680/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Желєзного І.В.

суддів: Берназюка Я.О., Саприкіної І.В.

розглянувши у порядку письмового провадження

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Совгири Д.І., суддів: Білоуса О.В., Курка О.П. від 17.05.2016

у справі № 802/4083/15-а

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області,

про визнання незаконною та скасування відмови, зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2015 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (далі також - відповідач), в якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив: визнати незаконною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, викладену в листі за № ДС-31-2-7777.32-9486/19-15 від 19.11.2015; зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області прийняти рішення щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 1,50 гектара, яка розташована на території Браїлівської селищної ради Жмеринського району Вінницької області за межами населеного пункту відповідно до статті 118 Земельного кодексу України.

2. Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 12.01.2016 позов задоволено повністю. Визнано незаконною та скасовано відмову Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, викладену в листі за № ДС-31-2-7777.32-9486/19-15 від 19.11.2015. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області прийняти рішення щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 1,50 гектара, яка розташована на території Браїлівської селищної ради Жмеринського району Вінницької області за межами населеного пункту.

3. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17.05.2016 апеляційну скаргу заступника прокурора Вінницької області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Вінницької області задоволено частково. Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 12.01.2016 у даній справі скасовано та прийнято нову, якою адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, викладену в листі за № ДС-31-2-7777.32-9486/19-15 від 19.11.2015. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 1,50 гектара, яка розташована на території Браїлівської селищної ради Жмеринського району Вінницької області за межами населеного пункту. В задоволенні решті позовних вимог відмовлено.

4. У червні 2016 року позивач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17.05.2016. Просить її скасувати та залишити в силі постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 12.01.2016.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09.06.2016 відкрито касаційне провадження у справі.

6. В подальшому справу передано на розгляд Верховному Суду.

7. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17.07.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Саприкіної І.В.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 09.10.2015 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області із письмовою заявою про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 1,50 гектара, за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення на території Браїлівської селищної ради Жмеринського району Вінницької області за межами населеного пункту.

9. На вказане звернення позивач отримав відповідь за №ДС-31-2-7777.32-9486/19-15 від 19.11.2015, якою повідомлено, що земельна ділянка, намір яку отримати у власність для ведення особистого селянського господарства має позивач, складається виключно із несільськогосподарських угідь, господарські будівлі і двори, виробництво та переробка сільськогосподарської продукції на даному виді угідь не передбачається, що унеможливлює ведення господарської діяльності, визначеної статтею 1 Закону України "Про особисте селянське господарство".

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що 29.10.2015 звернувся до відповідача із письмовою заявою про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 1,50 гектара, за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення на території Браїлівської селищної ради Жмеринського району Вінницької області за межами населеного пункту. Однак листом №ДС-31-2-7777.32-9486/19-15 від 19.11.2015 йому необґрунтовано відмовлено.

11. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що земельна ділянка, намір отримати яку у власність для ведення особистого селянського господарства мав позивач, складається виключно із несільськогосподарських угідь, господарські будівлі і двори, виробництво та переробка сільськогосподарської продукції на даному виді угідь не передбачається, а тому оскаржувана позивачем відмова відповідача є законною, а позовні вимоги не підлягають задоволенню.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Задовольняючи позов у повному обсязі, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, до компетенції якого належить розгляд питання та прийняття рішення щодо надання дозволу чи відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, необґрунтовано відмовив позивачеві у наданні такого дозволу, оскільки не довів наявність передбачених чинним законодавством підстав для прийняття такої відмови. З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що належним способом захисту порушеного права позивача буде зобов`язання відповідача прийняти рішення щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 1,50 гектара, яка розташована на території Браїлівської селищної ради Жмеринського району Вінницької області за межами населеного пункту.

13. Не погоджуючись з даною постановою суду, заступник прокурора Вінницької області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Вінницької області подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити.

14. За результатами розгляду даної апеляційної скарги, скасовуючи постанову суду першої інстанції та приймаючи рішення про часткове задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відмова відповідача у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, яка викладена у листі № ДС-31-2-7777.32-9486/19-15 від 19.11.2015 є безпідставною та необґрунтованою. Разом із тим, суд позбавлений процесуальної можливості перебирати на себе повноваження відповідача у питаннях надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення фермерського господарства, що належать виключно до компетенції Головного управління Держземагентства у Вінницькій області, а також щодо зобов`язання відповідача - суб`єкта владних повноважень вчиняти певні дії чи приймати рішення за умови настання чи встановлення певних обставин. Відтак, з метою захисту порушеного права позивача суд апеляційної інстанції вважав за необхідне вийти за межі позовних вимог та зобов`язати Головне управління Держземагентства у Вінницькій області повторно розглянути клопотання позивача щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 1,50 гектара, яка розташована на території Браїлівської селищної ради Жмеринського району Вінницької області за межами населеного пункту з урахуванням висновків суду прийнятих у цій справі.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на те, що таким не враховано, що суд першої інстанції, задовольняючи позов у повному обсязі, не здійснив втручання в повноваження відповідача, а лише зобов`язав його прийняти рішення, визначене його компетенцією з метою захисту законних прав та інтересів позивача. Відповідач не навів будь-яких доказів щодо правомірності свого рішення та не навів жодних обставин, що унеможливлюють задоволення вимог позивача. Натомість судом апеляційної інстанції безпідставно та необґрунтовано здійснено розгляд апеляційної скарги прокурора Вінницької області на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 12.01.2016 за наявності суб`єкта владних повноважень - Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, який має право самостійно здійснювати захист своїх прав та інтересів у суді.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

17. Згідно з положенням частини 3 статті 211 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини 4 статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

18. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

19. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

20. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. З огляду на підстави оскарження рішення суду апеляційної інстанції колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що насамперед потребує вирішення питання щодо наявності підстав у прокурора на звернення до суду з апеляційною скаргою, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати питання щодо законності рішення суду апеляційної інстанції по суті.

22. В силу положень частини 2 статті 60 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

23. Згідно з частиною 1 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на час подання апеляційної скарги) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.

24. Відповідно до частини 4 даної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

25. Частиною 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

26. Зі змісту даної норми Закону видно, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

27. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

28. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

29. Таке "нездійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

30. Водночас "здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

31. Проте "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

32. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

33. Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 року в справі №826/13768/16.

34. З огляду на викладене, прокурор, звертаючись до суду в інтересах держави, в тому числі і з апеляційною скаргою, повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підстави для звернення прокурора до суду, а суд зобов`язаний перевірити такі.

35. Аналогічні висновки були висловлені Верховним Судом у постановах від 17.07.2018 у справі №804/6296/15, від 17.07.2019 у справі №824/14/19-а, від 21.08.2019 у справах №802/1873/17-а та №263/2038/16-а.

36. Разом із тим, колегія суддів зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з апеляційною скаргою, і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.

37. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №263/2038/16-а.

38. У правовідносинах, які виникли у даній справі, захист інтересів держави здійснює Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області як суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого належить питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

39. Як зазначено у апеляційній скарзі, прокурор звернувся в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, тобто відповідача у справі, у зв`язку тим, що вказаний суб`єкт владних повноважень фактично самоусунувся від реалізації свого права на оскарження рішення суду першої інстанції.

40. Разом із тим судом апеляційної інстанції не надано оцінку тому, чи неподання апеляційної скарги відповідачем на рішення суду першої інстанції у даній справі є тим виключним випадком, за якого прокурор може представляти інтереси держави, а також не перевірено наявність підстав, які перешкоджають захисту інтересів держави, зокрема шляхом подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого законодавством віднесені повноваження щодо здійснення надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, - Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області, що суперечить вимогам частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

41. У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

42. Консультативна рада європейських прокурорів, створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) "Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права" наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

43. Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

44. Частинами 1 та 2 статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

45. Статтею 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

46. При цьому, частиною 4 статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

47. Зважаючи на те, що допущені судом апеляційної інстанції порушення норм права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, що не були встановлені судами попередніх інстанцій, рішення суду апеляційної інстанцій підлягає скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якому, у першу чергу, потрібно встановити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави шляхом подання апеляційної скарги відповідачем, і перевірити наявність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області з апеляційною скаргою та у подальшому в залежності від зроблених висновків надати оцінку аргументам учасників справи та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17.05.2016 скасувати і направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.В. Желєзний

Судді: Я.О. Берназюк

І.В. Саприкіна