Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 380/7550/22

адміністративне провадження № К/990/37172/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 29.08.2022 (суддя Желік О.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.11.2022 (колегія суддів: Святецький В.В., Гудим Л.Я., Гуляк В.В.) у справі №380/7550/22 за позовом Керівника Галицької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Замарстинів 40", про визнання протиправним та скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. В травні 2022 року керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова звернувся до суду в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України з адміністративним позовом до виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Товариство з обмеженою відповідальністю ,,Замарстинів 40", в якому просив:

а) визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 11.10.2019 № 965 ,,Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТзОВ ,,Замарстинів 40" багатофункціонального комплексу громадського, житлового та комерційного призначення на вул. Замарстинівській, 40";

б) судові витрати стягнути з відповідача на користь Львівської обласної прокуратури.

2. Ухвалою судді Львівського окружного адміністративного суду від 19.05.2022 відкрите провадження у даній справі, справа призначена до розгляду за правилами загального позовного провадження та залучено до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ТзОВ ,,Замарстинів 40".

3. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 29.08.2022, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.11.2022, позов залишено без розгляду.

4. Не погоджуючись з судовими рішеннями, прокурор подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

5. Ухвалою Верховного Суду від 01.02.2023 відкрито касаційне провадження.

6. Відзив на касаційну скаргу не надходив.

ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що прокурор звернувся з позовом до суду з пропуском дослівно шестимісячного строку звернення без поважних причин. Суди вважали, що за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8. Касаційна скарга обґрунтована тим, що передумовою для представництва прокурором інтересів держави в суді відповідно до вимог ст.23 Закону України ,,Про прокуратуру" є повідомлення прокурором суб`єкта владних повноважень про порушення інтересів держави, надання такому суб`єкту можливості самостійно, протягом розумного строку відреагувати на виявлені порушення (витребувати матеріали, призначити та провести перевірку, звернутись до суду з позовом тощо). У грудні 2021 року ДІАМ відмовило у вжитті заходів архітектурно-будівельного контролю та проведення перевірки будівельних робіт. Інспекція також повідомила, що така перевірка може бути проведена після надання вимоги правоохоронних органів, складеної на підставі ухвали слідчого судді. Відтак вважає, що звернувшись до суду з позовом у травні 2022 року, прокурором не порушено строки звернення до суду.

9. Також мотивує вимоги касаційної скарги тим, що суди першої та апеляційної інстанцій під час ухвалення оскаржених ним судових рішень не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладені у постановах від 17.09.2021 у справі №420/473/20, від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 20.06.2018 у справі №697/2751/14-ц, від 17.10.2018 у справі №362/44/17, від 14.09.2021 у справі №807/965/17, від 26.07.2018 у справі №926/1111/15, не враховано те, що нездійснення уповноваженим органом - Державною інспекцією архітектури та містобудування України своїх повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням виконавчим комітетом Львівської міської ради вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час реалізації повноважень у сфері містобудівної діяльності, відповідно до статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", свідчить про наявність підстав для звернення прокуратури до суду з позовом в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Статтею 118 КАС України визначено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом. Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.-

11. За змістом статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

Одночасно із поданням заяви про поновлення процесуального строку має бути вчинена процесуальна дія (подана заява, скарга, документи тощо), стосовно якої пропущено строк.

Пропуск строку, встановленого законом або судом учаснику справи для подання доказів, інших матеріалів чи вчинення певних дій, не звільняє такого учасника від обов`язку вчинити відповідну процесуальну дію.

12. Згідно з частиною першою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

13. Згідно з абзацом 2 частини 2 статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

14. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначені у статті 123 КАС України, відповідно до якої у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

15. Відповідно до частини шостої статті 161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.

16. Частиною першою статті 169 КАС України передбачено, що суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

17. Згідно із пунктами 3, 5 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними).

18. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо є підстави, визначені частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.

19. Обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року №17-рп/2011). Такі обмеження спрямовані на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.

20. Верховний Суд у постанові від 20.04.2021 у справі № 640/17351/19 зазначав про те, що визначення строку звернення до адміністративного суду в системному зв`язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб`єкта владних повноважень в адміністративних справах) та інших осіб того, що зі спливом установленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії в часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв`язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень.

21. Судами у спірних правовідносинах було встановлено, що оскаржуване рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 11.10.2019 № 965 ,,Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТзОВ ,,Замарстинів 40" було опубліковано на офіційному веб-сайті Львівської міської ради https://city-adm.lviv.ua/.

23. Містобудівні умови та обмеження для ТОВ "Замарстинів 40" були опубліковані на офіційному веб-сайті органу містобудування та архітектури Львівської міської ради https://mbk.city-adm.lviv.ua/ua/register_mc.

24. Разом з тим, до суду прокурор звернувся лише 13.05.2022, тобто з пропуском строку звернення до суду.

25. Прокурор обґрунтовував пропуск строку такими обставинами.

26. 25.11.2021 Галицька окружна прокуратура міста Львова надіслала на адресу Державної інспекції архітектури та містобудування України (ДІАМ) лист про вжиття заходів архітектурно-будівельного контролю щодо перевірки будівельних робіт з будівництва багатофункціонального комплексу громадського, житлового, комерційного призначення на вул. Замарстинівській,40.

27. Листом від 22.12.2021 ДІАМ відмовило у вжитті заходів архітектурно-будівельного контролю та проведення перевірки будівельних робіт. Інспекція також повідомила, що така перевірка може бути проведена після надання вимоги правоохоронних органів, складеної на підставі ухвали слідчого судді.

28. 26.01.2022 та 09.02.2022 окружна прокуратура надіслала на адресу ДІАМ листи про вжиття заходів архітектурно-будівельного нагляду та проведення перевірки рішення виконавчого комітету Львівської міської ради № 965 від 11.10.2019 965 про затвердження містобудівних умов та обмежень.

29. Лише 05.09.2022 ДІАМ надала відповідь на лист від 09.02.2022 про проведення перевірки спірного рішення виконавчого комітету, у якій повідомила, що протягом воєнного стану правових підстав для здійснення заходів державного нагляду (контролю) не вбачається.

30. Відповідь ДІАМ на лист прокуратури від 26.01.2022 про вжиття заходів архітектурно-будівельного нагляду до окружної прокуратури не надходила.

31. Враховуючи положення абз.2 ч.4 ст. 122 КАС України, а також те, що звернення до ДІАМ про проведення перевірки спірного рішення виконавчого комітету направлено Галицькою окружною прокуратурою міста Львова 26.01.2022 та 09.02.2022, прокурор вважає, що позов 13.05.2022 пред`явлений в межах строку.

32. 18.02.2022 Галицькою окружною прокуратурою надіслано запит на адресу Львівської міської ради щодо самостійного приведення у відповідність вищенаведених містобудівних умов та обмежень до Генерального плану м. Львова, плану зонування території, Закону України "Про регулюванню містобудівної діяльності".

Листом від 11.04.2022 Юридичний департамент Львівської міської ради повідомив, що у виконавчого комітету Львівської міської ради не було правових підстав для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво ТОВ "Замарстинів 40" багатофункціонального комплексу громадського, житлового та комерційного призначення на вул. Замарстинівській, 40.

33. Суди попередніх інстанцій вважали, що про порушення інтресів держави позивач мав дізнатися з дня ухвалення виконавчим комітетом оскаржуваного рішення (11.10.2019), однак до суду звернувся лише 13.05.2022, тобто з пропуском строку звернення до суду без поважних причин. Суди відхилили посилання на регулярні звернення прокурора, мотивуючи це тим, що повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

34. Колегія суддів погоджується з таким висновком, вважає його законним і обґрунтованим, та таким, що відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленій у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16.

35. Суд відхиляє доводи касаційної скарги про те, що Галицька окружна прокуратура міста Львова в 2021-22 роках направляла до ДІАМ відповідні звернення про вжиття заходів державного архітектурно-будівельного контролю, про необхідність призначення та проведення перевірки оскаржуваного рішення суб"єкта владних повноважень, на які не отримала належної відповіді, як на підставу дотримання процесуального строку звернення до суду.

Колегія суддів зазначає, що як вищенаведені обставини, так і дата отримання прокурором відповіді на звернення до виконкому Львівської міської ради не змінюють моменту, з якого прокурор повинен був дізнатися про порушення своїх прав, а лише свідчать про час, коли він почав вчиняти активні дії щодо реалізації свого права, і ці події не пов`язуються з початком перебігу строку звернення до суду в спірних правовідносинах.

Аналогічна позиція сформована Верховним Судом у постанові від 23.08.2022 у справі № 380/7024/22.

36. Також у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що обставини виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні відповідних порушень інтересів держави, які підлягають захисту в суді, поза межами строку звернення до суду повинні враховуватися судами як поважні причини пропуску строку звернення до адміністративного суду, якщо прокурор звернувся до суду протягом встановленого законом строку звернення з дня виявлення таких порушень. Проте направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом строку звернення до суду.

37. Отже, суди попередніх інстанцій законно і обґрунтовано залишили без розгляду позов Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України.

38. Суд відхиляє посилання на висновки Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладені у постановах від 17.09.2021 у справі №420/473/20, від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 20.06.2018 у справі №697/2751/14-ц, від 17.10.2018 у справі №362/44/17, від 14.09.2021 у справі №807/965/17, від 26.07. 2018 у справі №926/1111/15, оскільки у вказаних постановах зроблено висновки щодо випадків, у яких прокурор має право на звернення до суду. Натомість, у справі, що розглядається, суди не заперечували права прокурора на звернення до суду, а залишили позов без розгляду через пропуск строку на звернення до суду та відсутність поважних причин для його поновлення.

39. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на повно встановлених обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка, з правильним застосуванням норм чинного законодавства України при ухваленні оскаржуваних рішень із дотриманням норм процесуального права.

40. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

41. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду і постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

42. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 29.08.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.11.2022 залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді А.І. Рибачук

С.Г. Стеценко