- ст. 4 КАС
- ст. 19 КАС
- ст. 2 КАС
- ст. 5 КАС
- ст. 160 КАС
29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов?язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов?язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
31. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
32. Згідно із частинами першою та третьою статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Показати мотиви повністю
33. Конституційний Суд України у Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
34. У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб?єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
35. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.
36. Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
37. Рішення, прийняті суб?єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час
здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб?єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
38. Обов?язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб?єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
39. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
40. Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб?єктивних прав
та обов?язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та / або виникнення додаткового обов?язку.
41. Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов?язки у сфері публічно-правових відносин.
42. Згідно з абзацом десятим пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.
43. За положеннями частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб?єктів владних повноважень.
44. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб?єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб?єкта владних повноважень протиправними та зобов?язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб?єкта владних повноважень протиправною та зобов?язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб?єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб?єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
45. Пунктом 9 частини п?ятої статті 160 КАС України встановлено, що у позовній заяві у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень зазначається обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.
46. Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав / законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією / рішенням суб?єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними / скасування судом, оскільки обов?язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб?єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивача прав чи обов?язків у зв?язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом.
47. Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
48. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб?єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
49. Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).
50. Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
51. Таким чином, обов?язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб?єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов?язків, їх зміни чи припинення.
52. У справі, яка розглядається, позивачка оскаржує дії НАЗК щодо визначення її суб?єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VII та щодо направлення їй повідомлення від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про неподання декларації за 2020 рік як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, і про зобов?язання її подати таку декларацію в порядку частини першої статті 45 Закону № 1700-VII.
53. Порушення своїх прав та охоронюваних законом інтересів позивачка обґрунтовує тим, що направленим їй повідомленням відповідач поклав на неї обов?язок подачі декларації, який вона не повинна виконувати, що порушило її життєдіяльність, оскільки вона змушена звертатись до суду, а також були порушенні права на повагу до приватного і сімейного життя, на повагу до гідності і честі, на недоторканність ділової репутації.
54. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон № 1700-VII.
55. Відповідно до статті 1 цього Закону суб?єкти декларування - особи, зазначені
у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов?язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.
56. Підпунктом "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII передбачено, що особами, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України "Про державну службу", Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України "Про судоустрій і статус суддів", і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої цієї статті.
57. Частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII передбачено, що особи, зазначені, зокрема, у підпункті "в" пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов?язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному вебсайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.
58. Згідно з положеннями статті 4 Закону № 1700-VII НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
59. Правову основу діяльності НАЗК становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов?язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.
60. Частиною першою статті 51-1 Закону № 1700-VII встановлено, що НАЗК проводить щодо декларацій, поданих суб?єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.
61. Частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII передбачено, що якщо за результатами контролю встановлено, що суб?єкт декларування не подав декларацію, НАЗК письмово повідомляє такого суб?єкта про факт неподання декларації, і суб?єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.
Одночасно Національне агентство письмово повідомляє про факт неподання декларації спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, а також керівнику державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права про факт неподання декларації відповідним суб`єктом декларування.
62. Як установили суди попередніх інстанцій, позивачка займається адвокатською діяльністю на підставі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю РН № 816, виданого КДКА Рівненської області на підставі рішення від 08 липня 2011 року № 16.
63. Згідно з витягом з протоколу конференції адвокатів Закарпатської області від 18 березня 2017 року позивачку обрано членом дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області.
64. 27 липня 2021 року на поштову адресу позивачки, яка зазначена в Єдиному реєстрі адвокатів України, надійшло повідомлення НАЗК від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21, зі змісту якого вбачається, що відповідно до частини другої статті 51-2 Закону №1700-VII позивачку повідомлено про факт неподання нею щорічної декларації за 2020 рік. Також звернуто увагу на те, що протягом десяти днів з дня отримання повідомлення позивачка повинна подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.
65. Таким чином, вказаним повідомленням відповідач як орган, уповноважений на здійснення контролю за своєчасністю подання декларацій, лише повідомив позивачку про необхідність подачі декларації та роз?яснив їй порядок її подачі. Цим повідомленням відповідач не визначав позивачку суб`єктом декларування, як вона про це помилково стверджує. Суб`єкти декларування визначені Законом №1700- VII.
66. Обов?язок подання декларації або ж відсутність такого не залежить від направлення їй відповідачем повідомлення, а наявний / відсутній у силу приписів законодавства залежно від тієї обставини, чи є особа суб?єктом декларування відповідно до приписівЗакону № 1700-VII.
67. Отже, направлене відповідачем позивачці повідомлення має виключно інформаційний характер, не є документом, який містить норми права, не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов`язує її до вчинення будь-яких дій, а відтак не є рішенням суб?єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України.
68. Обов?язковою ознакою дій суб?єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб?єктів відповідних правовідносин і мають обов?язковий характер. Інформація з приводу необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у повідомленні, не породжує обов?язкових юридичних наслідків.
69. Таким чином, оскільки направлене позивачці повідомлення не є рішенням суб?єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов?язків для позивачки, то оскарження дій відповідача щодо його направлення позивачці не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства. У подальшому на його підставі можуть прийматися відповідні рішення уповноваженими органами, а тому його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.
70. При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується як спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
71. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що заявлена позивачкою вимога не підлягає самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.
72. Оскільки направлене позивачці повідомлення носить виключно інформаційний характер, з його урахуванням у подальшому можуть бути прийняті відповідні рішення уповноваженими органами, то його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана належним судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.
73. У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України", заяви № 17160/06 та № 35548/06, пункт 33).
74. Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи позивачки, викладені у касаційній скарзі, щодо розгляду справи неповноважним складом суду апеляційної інстанції з посиланням на те, що їй та її представнику суд, який розглядав цю справу, не повідомив про зміну його складу та не роз?яснив право заявити йому відвід, оскільки, як убачається з протоколу судового засідання в режимі відеоконференції № 654615 від 19 травня 2022 року, Восьмий апеляційний адміністративний суд вчинив відповідні дії, представник позивачки Розман С. Ю. був присутнім у судовому засіданні, відводів складу суду не заявляв. Ненаправлення позивачці належним чином посвідченої копії судового рішення не може свідчити про упереджене ставлення суду апеляційної інстанції до неї та про ігнорування її прав під час розгляду справи цим судом, а тому відповідні доводи позивачки є безпідставними.
75. Іншим наведеним у касаційній скарзі доводам Велика Палата Верховного Суду не надає оцінки, оскільки вони стосуються суті спору, а отже, не можуть бути розглянуті самостійно (без вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з урахуванням повідомлення) в порядку адміністративного судочинства.