- ст. 341 КАС
- ст. 2 КАС
- ст. 351 КАС
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
10. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Законом, який встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Законом №3038-VI.
Показати мотиви повністю
12. Так, пунктами 4 та 5 частини першої статті 2 Закону №3038-VI визначено, що планування і забудова територій - це діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.
13. Частиною першою статті 17 Закону №3038-VI передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
14. Містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1 Закону № №3038-VI).
15. Частиною третьою статті 17 Закону №3038-VI встановлено, що для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, до яких віднесено і м. Житомир, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.
16. Згідно із частиною четвертою статті 17 Закону №3038-VI склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
17. Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.
Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.
У разі виникнення державної необхідності рішення щодо доцільності внесення змін до генерального плану населеного пункту приймається Кабінетом Міністрів України. (частина дев`ята статті 17 Закону №3038-VI).
18. На виконання частини четвертої статті 17 Закону №3038-VI наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 02.06.2011 № 64 затверджено Порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту (далі - Порядок № 64), згідно із яким історико-архітектурний опорний план - це науково-проектна документація, яка розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць.
19. Пунктом 1.4 Порядку № 64 визначено, що історико-архітектурний опорний план погоджується та затверджується у складі містобудівної документації згідно із Законом №3038-VI.
20. Історико-архітектурний опорний план підлягає коригуванню у разі отримання нових даних за результатами містобудівних, історико-архітектурних та археологічних досліджень.
Внесення змін до історико-архітектурного опорного плану відбувається відповідно до Закону №3038-VI ( пункт 1.5 Порядку № 64 ).
21. Історико-архітектурний опорний план розробляється на замовлення виконавчих органів місцевого самоврядування суб`єктами господарювання, спеціалізованими у сфері вивчення, охорони і використання культурної спадщини, які мають у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат (пункт 2.1 Порядок № 64).
22. У свою чергу згідно із пунктом 1.7 Порядку № 64 склад, зміст історико-архітектурного опорного плану визначаються державними будівельними нормами (ДБН).
23. Історико-архітектурний опорний план розробляється під керівництвом головного архітектора проекту, який має кваліфікаційний сертифікат, на паперових та електронних носіях із застосуванням геоінформаційних технологій у єдиній системі класифікації та кодування містобудівної діяльності з урахуванням наявних офіційних документів і даних, одержаних під час натурних обстежень і спеціальних досліджень, відповідно до ДБН Б.2.2.-3:2012 "Склад та зміст історико-архітектурного опорного плану населеного пункту" (пункт 2.2 Порядку № 64)
24. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 08.06.2020 № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон № 1805-III).
25. Частиною другою статті 24 Закону № 1805-III передбачено, що режими використання пам`яток встановлює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини щодо пам`яток національного значення; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації щодо пам`яток місцевого значення.
26. Положеннями пункту 12 частини другої статті 5 Закону № 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить визначення меж територій пам`яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць.
27. Згідно з частиною першою статті 32 Закону № 1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.
Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.
Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
28. Зони охорони пам`яток - це науково-проектна документація регулятивно-охоронного характеру, яка розробляється на основі історико-архітектурного опорного плану та історико-архітектурної інвентаризації забудови, з урахуванням інших матеріалів досліджень культурної спадщини населеного місця (стаття 1 Закону № 1805-III).
29. Згідно із частиною третьою статті 32 Закону № 1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
30. Відповідно до статті 32 Закону № 1805-III постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 "Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць" затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України (далі - Порядок № 318), пунктом 4 якого визначено, що відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.
31. Так, наказом Мінрегіонбуду України від 11.06.2008 № 249 затверджено ДБН Б.2.2-2-2008 (чинні з 01.01.2009 та, в подальшому, замінені на ДСТУ Б 2.2-10:2016) "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж та режимів використання зон охорони пам`яток архітектури та містобудування", згідно з якими відповідальними за визначення меж та режимів використання зон охорони пам`яток архітектури та містобудування є спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань містобудування і архітектури і центральний орган виконавчої влади в сфері охорони культурної спадщини (підпункт 1.12. пункту 1).
32. Науково-проектна документація щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам`яток архітектури та містобудування використовується при формуванні вихідних даних для проектування; при розробленні проектної документації (підпункти 3.4, 3.5 пункту 3 чинного ДСТУ Б 2.2-10:2016 ).
33. Зони охорони пам`ятки (пам`яток) розробляються з використанням матеріалів Історико-архітектурного опорного плану населеного місця та Історико-архітектурної інвентаризації забудови давньої частини міста (селища, села), а також інших матеріалів досліджень культурної спадщини населеного місця, містобудівної документації.
Основою щодо розроблення або коригування зон охорони пам`яток архітектури та містобудування є матеріали історико-архітектурного опорного плану (підпункт 3.1 пункту 3 чинного ДСТУ Б 2.2-10:2016).
34. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.
35. Зі змісту наведеного правового регулювання можливо дійти висновку, що межі і режими використання зон охорони пам`яток історичних ареалів можуть застосовуватись лише у випадку їх затвердження центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
36. У справі, яка розглядається суди встановили, що науково-проектна документація "Історико-архітектурний опорний план м. Житомир з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів", розроблена Інститутом культурної спадщини Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України на час виникнення спірних відносин не була затверджена центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, що виключає можливість її застосування.
37. Відтак, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що оспорюване рішення відповідача в частині зупинення дії меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу, які визначені науково - проектною документацією "Історико-архітектурний опорний план м. Житомир з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів" (розробник - "Інститут культурної спадщини" Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України), не суперечить вимогам частини другої статті 2 КАС України, оскільки навіть без факту прийняття цього рішення ця науково-проектна документація, не підлягала застосуванню до її затвердження Міністерством культури України.
38. При цьому, у справі, яка розглядається суди встановили, що на момент виникнення спірних відносин єдиною науково-проектною документацію, затвердженою у встановленому законом порядку, є науково-проектна документація з визначення меж та режимів використання охорони пам`яток та історичних ареалів м. Житомира, розроблена інститутом "УкрНДІпроектреставрація".
39. Разом з цим колегія суддів не може погодитесь із висновком судів попередніх інстанцій про правомірність оспорюваних пунктів 2.2. та 2.3. оспорюваного рішення відповідача щодо включення до складу діючої містобудівної документації м. Житомира науково-проектної документації "Історико-архітектурний опорний план з визначенням історичного ареалу м. Житомир" та "Зони охорони пам`яток архітектури м. Житомир", яка розроблена Українським державним науково-дослідним та проектним інститутом "УкрНДІпроектреставраці" та щодо використання її суб`єктам містобудівної діяльності у своїй роботі, оскільки внесення змін до генерального плану як основного виду містобудівної документації потребує дотримання відповідних строків та процедури, визначеної Законом № 3038-VI шляхом внесення відповідних змін до нього, з огляду на те, що історико-архітектурний опорний план як науково-проектна документація розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць, якої як видно з матеріалів справи не було дотримано відповідачем.
40. Так частиною десятою статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
41. З урахуванням наведеного, на думку колегії суддів рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18.01.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021 у справі №240/9838/20 в частині відмови у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправними та нечинними пунктів 2.2. та 2.3. оспорюваного рішення відповідача підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення - про їх задоволення.
42. Відповідно до частин першої - третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
43. Оскільки суди попередніх інстанцій повно встановили обставини справи, проте неправильно застосували норми матеріального права, їх рішення підлягають скасуванню в частині відмови у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправними та нечинними пунктів 2.2. та 2.3. оспорюваного рішення відповідача підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення - про їх задоволення. В іншій частині рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18.01.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021 у справі №240/9838/20 слід залишити без змін.