Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 вересня 2022 року

м. Київ

справа № 446/889/15-а

адміністративне провадження № К/990/17226/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 446/889/15-а

за позовом Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу (далі - Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв) до Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області (далі - Кам`янка-Бузька міськрада), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , про визнання нечинними та скасування рішень, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв

на ухвалу Кам`янка-Бузького районного суду Львівської області від 16.12.2021, постановлену судом у складі головуючого судді Котормус Т.І.

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2022, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Шевчук С.М., суддів Кухтея Р.В., Носа С.П.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 20.04.2015 Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати противоправним та скасувати:

рішення Кам`яка-Бузької міськради від 26.06.2014 №13 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості)" в частині пункту 1.1, яким ОСОБА_1 було затверджено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) площею 0,0645 га по АДРЕСА_1 , кадастровий номер ділянки 4622110100:01:011:0182 та пункту 2.1, яким ОСОБА_1 передано у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) земельну ділянку площею 0,0645 га по АДРЕСА_1 , (кадастровий номер ділянки 4622110100:01:011:0182);

рішення Кам`янка-Бузької міськради від 25.11.2014 №9 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), в частині пункту 1.1, яким ОСОБА_2 було затверджено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) площею 0,0694 га по АДРЕСА_2 (кадастровий номер ділянки 4622110100:01:011:0190) та пункту 2.1, яким ОСОБА_2 передано у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) земельну ділянку площею 0,0694 га по АДРЕСА_2 (кадастровий номер ділянки 4622110100:01:011:0190);

рішення Кам`янка-Бузької міськради від 26.06.2012 № 8 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку" в частині пункту 1.1, яким ОСОБА_3 , ОСОБА_4 затверджено технічну документацію із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку та передано у власність земельну ділянку для обслуговування житлового будинку та господарських будівель (присадибна ділянка) площею 668 кв.м. по АДРЕСА_3 (спільна сумісна власність).

В обґрунтування позовних вимог Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв вказало на те, що оспорюваними рішеннями відповідач протиправно вирішив питання щодо земельних ділянок, які знаходяться на території єврейських кладовищ.

2. Кам`янка - Бузький районний суд Львівської області ухвалою від 16.12.2021, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2022, закрив провадження у справі та роз`яснив позивачу, що розгляд цієї справи законом віднесено до цивільної юрисдикції.

3. 04.07.2022 Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норми процесуального права, просить скасувати ухвалу Кам`янка-Бузького районного суду Львівської області від 16.12.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2022, а справу №446/889/15-а направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

4. Верховний Суд ухвалою від 13.07.2022 поновив Представництву Американського об`єднання комітетів для євреїв строк на касаційне оскарження ухвали Кам`янка-Бузького районного суду Львівської області від 16.12.2021 та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2022 у справі №446/889/15-а; відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. У справі, яка розглядається суди встановили, що ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 на підставі оспорюваних рішень Кам`янка-Бузької міськради зареєстрували право власності на земельні ділянки.

При цьому, право власності ОСОБА_1 на земельну ділянку з кадастровим номером 4622110100:01:011:0182 посвідчується свідоцтвом про право власності від 02.10.2014.

Право власності ОСОБА_2 на земельну ділянку з кадастровим номером 4622110100:01:011:0190 посвідчується свідоцтвом про право власності від 10.12.2014.

Право власності ОСОБА_3 на земельну ділянку з кадастровим номером 4622110100:01:011:0012, площею 0,668 га посвідчується державним актом на право власності від 15.08.2012.

Вважаючи зазначені вище рішення відповідача протиправними Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що якщо позивач звернувся до суду з позовом про визнання недійсними і скасування рішень органу місцевого самоврядування, якими затверджено технічну документацію та надано земельні ділянки із земель комунальної власності у власність фізичних осіб, то такий спір є приватноправовим і за суб`єктним складом сторін підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства, оскільки його вирішення впливає на права та обов`язки фізичних осіб.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

7. Касаційну скаргу Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв мотивувало зокрема тим, що цей спір є публічно-правовим, оскільки спрямований на збереження об`єктів культурної спадщини, статусу вказаних земельних ділянок для охорони кладовищ, чинної заборони використання ділянок для несумісних потреб, реалізації прав згідно із статтями 10, 11 Закону України від 08.06.2000 № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон № 1805-III), а не пов`язаний з реалізацією його майнових прав.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

9. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1650 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

10. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

11. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

12. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

13. Статтею 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

14. Подібні за змістом положення містились у частині першій статті 17 КАС України (в редакції, яка діяла на час звернення позивача до суду), згідно із якою юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

15. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

16. Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

17. Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

18. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

19. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу.

20. Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

21. Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

22. Слід наголосити на висновках Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 01.10.2019 у справі № 922/2723/17 стосовно того, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з погляду його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації цього рішення виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного права особи, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.

23. У постанові від 13.05.2020 у справі № 815/1788/15 Велика Палата Верховного Суду відзначила, що у разі оскарження рішення органів владних повноважень судам слід перевірити (встановити) чи є оскаржуване рішення таким, за наслідками виконання якого настають юридично значимі дії, зокрема видача свідоцтва про право власності, чи настає інший кінцевий результат, чи це рішення з урахуванням якого (на підставі якого) приймається остаточне рішення органу владних повноважень.

Вказані обставини унеможливлюють подальший розгляд справи й ухвалення рішення по суті спору, та є підставою для закриття провадження у справі, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

24. Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із визначеним підходом.

25. У справі, яка розглядається спір виник щодо передачі у приватну власність та встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок для третіх осіб (які є фактичними власниками земельних ділянок). Позивач вважає, що земельні ділянки, які передані у власність третім особам оспорюваними рішеннями, знаходяться в межах кладовища, повинні бути об`єктами саме права комунальної власності, а органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування зобов`язані сприяти йому у реалізації прав згідно із статтями 10, 11 Закону № 1805-III з метою забезпечення збереження та охорони об`єктів культурної спадщини.

26. Отже, незважаючи на наявність державного та суспільного інтересу щодо прийнятих відповідачем оскаржуваних у цій справі рішень, який є суб`єктом владних повноважень, спір у цій справі фактично носить приватно-правовий, а не публічний характер, наслідком чого є втручання у право третіх осіб (які є власниками земельних ділянок) на визначення меж таких ділянок та право на вільне розпорядження ними на власний розсуд.

27. Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що вказаний спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

28. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

29. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

30. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу залишити без задоволення.

Ухвалу Кам`янка-Бузького районного суду Львівської області від 16.12.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2022 у справі №446/889/15-а - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді|А.І. Рибачук А.Ю. Бучик Л.В. Тацій |